Por Mario Alario Méndez *
Especial para EL NUEVO SIGLO
En un artículo reciente, Pérdida de investidura y proceso disciplinario, Alfonso Gómez Méndez hace muy serias reflexiones sobre la materia. Se refiere a la competencia de que dispondría el Procurador General de la Nación para sancionar disciplinariamente a los congresistas con la pérdida de su investidura, y la atribuida al Consejo de Estado por el artículo 184 de la Constitución para decretar la pérdida de la investidura de congresistas por las causales establecidas en el artículo 183 de la misma, y concluye citando la opinión de importantes jurisperitos según los cuales solo el Consejo de Estado puede hacerlo (El Tiempo, 20 de marzo de 2013, pág. 21).
Pero se equivoca Gómez –quandoque bonus dormitat Homerus- cuando afirma que la Constitución de 1991 “creó una nueva figura”, la pérdida de la investidura, “inédita en nuestro derecho público”.
Tiene esta institución su antecedente próximo en el artículo 13 del acto legislativo 1 de 1979, reformatorio de la Constitución, en que se estableció la pérdida de la investidura de congresistas y se señalaron como sus causales la infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés y faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se votaran proyectos de actos legislativos o de ley; y fue atribuida competencia para decretarla al Consejo de Estado.
Ese artículo tuvo origen en el artículo 22 del proyecto presentado al Congreso por el senador Carlos Augusto Noriega el 16 de agosto de 1978, por el cual propuso se adicionara el artículo 110 de la Constitución que entonces regía, sobre incompatibilidades de los congresistas, con la siguiente disposición: “La infracción a este precepto produce la vacante absoluta que será declarada por el Consejo de Estado” (Anales del Congreso, 28 de agosto de 1978, año xxi, núm. 20, pág. 306).
Y en el artículo 2.º del proyecto presentado el 23 de agosto de 1978 por los senadores Álvaro Gómez Hurtado, Jorge Uribe Botero y Felio Andrade Manrique, que propusieron se modificara el 71 de la Constitución para establecer la pérdida de la investidura de congresista y señalar como causales la infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés y la ausencia en cada legislatura, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se votaran proyectos de ley; que cualquier ciudadano pudiera demandar la cancelación de la investidura de congresista que incurriera en alguna de esas causales, y que se atribuyera competencia para decretarla al Consejo de Estado (Anales del Congreso, 1 de septiembre de 1978, año xxi, núm. 23, pág. 345).
Uno y otro artículos, con algunas modificaciones, fueron después los artículos 8.º y 32 del proyecto de acto legislativo 1 (Senado) y 110 (Cámara) de 1978 (Anales del Congreso, 23 de octubre de 1978, añoxxi, núm. 53, págs. 806 y 807) aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes, en la primera legislatura, en sesiones de 26 de octubre (Anales del Congreso, 7 de noviembre de 1978, año xxi, núm. 62, págs. 938 a 940) y 5 de diciembre de 1978 (Anales del Congreso, 6 de diciembre de 1978, año xxi, núm. 89, págs. 1327 a 1329), respectivamente.
Después, en el curso de la segunda legislatura, fueron los artículos 14 y 35 del proyecto, respectivamente (Anales del Congreso, 2 de agosto de 1979, año xxii, núm. 54, págs. 803 y 804), pero este último fue suprimido, bajo la consideración de que el precepto según el cual la infracción a las normas sobre incompatibilidades producía la pérdida de la investidura se encontraba ya contenido en el artículo 14 (Anales del Congreso, 25 de marzo de 1980, año xxiii, núm. 9, pág. 144).
Y así fue definitivamente aprobado por el Senado y por la Cámara en sesiones de 17 de octubre (Anales del Congreso, 23 de octubre de 1979, año xxii, número 96, pág. 1430) y 21 de noviembre de 1979 (Anales del Congreso, 27 de noviembre de 1979, año xxii, núm. 120, pág. 1800).
Pero el acto legislativo 1 de 1979 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 3 de noviembre de 1981 (Gaceta Judicial, t. clxiv, núm. 2405, págs. 358 a 403).
En 1950
Mucho antes -y es lo que deseo destacar, especialmente- había sido dictado el decreto 3485 de 1950, “por el cual se establecen unas incompatibilidades”, bajo la consideración de que “uno de los peores males, así por su influjo en las costumbres políticas como por el desprestigio que para la autoridad acarrea, es el que procede de la promiscua representación del interés nacional o regional y la de meros intereses particulares”, que “el necesario imperio de la rectitud moral en los que tienen el cuidado de la comunidad se opone a toda actividad que no mire el interés general” y que “para el restablecimiento del orden público se impone la necesidad de dar vigencia a los primordiales dictados de la ética administrativa”.
Mediante ese decreto se estableció, en el artículo 1.º, que los senadores y representantes principales -y también los diputados en sus departamentos y todos sus municipios y los concejales en sus municipios-, desde el momento mismo de su elección, no podrían hacer por sí ni por interpuesta persona contrato alguno con la administración pública, ni gestionar en nombre ajeno negocios que tuvieran relación con el gobierno de la Nación, los departamentos o los municipios, ni tener asociación profesional ni comunidad de oficina con personas que se ocuparan en dichos contratos o gestiones; y los suplentes de los mismos, desde que entraran en ejercicio del cargo; en el artículo 2.º, que tampoco podrían los senadores, representantes y diputados principales durante las sesiones ordinarias y extraordinarias de las respectivas corporaciones, y los suplentes mientras ejercieran el cargo, ser apoderados o gestores ante entidades y funcionarios oficiales y semioficiales del orden administrativo ni ante entidades y funcionarios judiciales, ni realizar gestión alguna en nombre propio ante los mismos, sino que debían para ello constituir apoderados; y en el artículo 3.º, que la infracción de las prohibiciones anteriores produciría la “vacante del cargo”, que a solicitud de cualquier ciudadano decretaría el Consejo de Estado si se tratara de senadores o representantes o los tribunales administrativos, si de diputados o concejales.
Decreto de 1953
Después, mediante el decreto 2089 de 1953 se modificó el artículo 2.º del decreto anterior en el sentido de que los senadores, representantes y diputados principales durante el período constitucional de las sesiones ordinarias y durante el término de las sesiones extraordinarias que convocara el Gobierno fuera de dicho período, y los suplentes mientras ejercieran el cargo, no podrían en ningún caso ser apoderados o gestores ante entidades y funcionarios oficiales y semioficiales del orden administrativo ni ante entidades y funcionarios judiciales, ni realizar gestión alguna en nombre propio ante los mismos, sino que debían para ello constituir apoderados.
El Consejo de Estado en dos ocasiones, por lo menos, mediante sentencias de 23 de junio y 12 de julio de 1952, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre demandas presentadas por un ciudadano y por la Procuraduría General de la Nación para que se decretara la vacancia del cargo del senador Cástor Jaramillo Arrubla y del representante Mario García y García (Anales del Consejo de Estado, t. lviii, núms. 367 a 371, págs. 565 a 574 y 575 a 635).
Pero mediante el artículo 5.º de la ley 8.ª de 1.958, “por la cual se establecen unas incompatibilidades”, fueron expresamente derogados los decretos 3485 de 1950 y 2089 de 1953.
En los artículos 1.º y 2.º de esa ley se reiteraron algunas de las prohibiciones anteriores y se suprimieron otras, y en el artículo 4.º se estableció que la contravención a lo dispuesto en esos artículos “producirá la nulidad de las actuaciones respectivas, la cual será declarada a petición de cualquier interesado o del Ministerio Público”. En una de las ponencias presentadas en el curso de los debates del proyecto se dijo que “está bien que se haya sustituido la sanción de vacancia de la curul por la de nulidad en las actuaciones que adelante el parlamentario con violación de las incompatibilidades, por cuando el período de los congresistas lo fija la Constitución (artículos 95 y 101) y no puede ser disminuido por sentencias de un tribunal, sin que se violen los citados preceptos» (Historia de las Leyes, Segunda Etapa, Legislatura de 1958; t. i, pág. 217).
La institución de la pérdida de la investidura de congresistas no tuvo origen en la Constitución de 1991. Su origen prístino se encuentra en el decreto 3485 de 1950 expedido por el presidente Laureano Gómez, que con las modificaciones introducidas por el decreto 2089 de 1953 rigió hasta el advenimiento de la ley 8.ª de 1958.
* Expresidente del Consejo de Estado