Antes de la crisis financiera mundial de 2008, el consenso general era que la contribución más importante que podía hacer la política fiscal a la macroeconómica era evitar convertirse en una fuente de inestabilidad. Es decir, si bien las políticas fiscales y de gasto público sólidas se consideraban fundamentales para la estabilidad financiera, era la política monetaria, con su enfoque en la estabilidad de precios, la que generaría el nivel óptimo de producción y empleo.

Una contribución de la política fiscal a la estabilización de la economía no solo era innecesaria, sino también indeseable, porque los cambios en estos ajustes actúan con retrasos muy largos y se pueden producir manejos poco sólidos.

Así lo indica Vitor Gaspar, director del departamento de Finanzas Públicas del FMI, en un artículo publicado en su página web. Según Gaspar, las instituciones fiscales, las reglas y los procedimientos que mantuvieron el gasto y los impuestos sincronizados se consideraron los ingredientes clave para garantizar finanzas públicas sólidas.

Explica el experto que el papel principal de la política fiscal no era la estabilidad de precios o la estabilización de la producción, sino el crecimiento sostenible e inclusivo a largo plazo. “Los impuestos y gastos del gobierno se analizaron en gran medida por sus efectos en la asignación y distribución de recursos. El resultado final: a pesar de su contribución limitada a la estabilización, la política fiscal fue fundamental para las prioridades macroeconómicas que determinan la prosperidad relativa de las naciones y el bienestar y las capacidades de las generaciones sucesivas”.

Pero en 2020, en respuesta a la pandemia de covid-19, la política fiscal asumió un papel crucial en la estabilización macroeconómica. A medida que los precios y la demanda se desplomaron, y los bancos centrales de muchas economías avanzadas se vieron paralizados por tasas de interés que no podían bajar más, la política fiscal adquirió una nueva importancia, extendiendo las líneas de vida a los hogares y empresas vulnerables y limitando el impacto de los cierres de empresas en la actividad económica y el empleo. Las acciones fiscales se implementaron con decisión y rapidez.

Aumentos masivos 

Sin embargo, combatir los efectos de la pandemia requirió un aumento masivo en el gasto que condujo a grandes déficits presupuestarios y niveles sin precedentes de deuda pública, recuerda el analista. Es notable que los niveles históricamente altos de deuda pública hayan ido acompañados de tasas de interés históricamente bajas y, para las economías avanzadas, bajos costos de interés del servicio de la deuda pública.

Pero ahora, con la inflación y las tasas de interés en aumento, el problema es cómo y con qué rapidez se reducirán esos niveles de déficit y deuda. Hay motivos para temer que la carga de las políticas destinadas a disminuirlos, como recortes de gastos y aumentos de impuestos, recaiga predominantemente en las personas que ya han sido más afectadas por la pandemia, como los cuidadores, los trabajadores con salarios bajos y los trabajadores menos calificados, considera Gaspar.

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Estados Unidos proporciona un ejemplo importante del poder benéfico de una política fiscal activista. La pobreza en ese país en realidad cayó en 2020, el primer año de la pandemia, debido a una ampliación masiva de la red de seguridad social. La tasa de medición de pobreza suplementaria de la Oficina del Censo que, en contraste con la tasa de pobreza oficial, tiene en cuenta la asistencia del gobierno a familias e individuos, fue del 9,1% de la población en 2020, 2,6 puntos porcentuales menos que en 2019.

La tasa oficial de pobreza aumentó 1,0 punto porcentual, a 11,4% (un aumento de 3,3 millones de personas). La expansión de la red de seguridad social de EE.UU. (que incluye cheques de apoyo y mayores beneficios por desempleo) compensó con creces los salarios y los empleos perdidos durante el primer año de la pandemia. El gobierno tiene un papel especial en la protección de los vulnerables cuando las cosas van mal, y 2020 demostró su poder para hacerlo.

Pero Estados Unidos no es el único caso: la pobreza también cayó en 2020 en otros países, como Brasil. La pobreza y la desigualdad están fundamentalmente influenciadas por opciones políticas.

En tiempos de crisis, la política fiscal domina la esfera pública, como lo ha hecho durante la pandemia. Pero otro fenómeno importante durante la emergencia del covid-19 es la interacción de las políticas monetaria y fiscal cuando la primera está restringida por un límite inferior efectivo de las tasas de interés nominales.

La manipulación de las tasas de interés es la forma principal en que opera la política monetaria. En los Estados Unidos, la zona del euro y Japón, las estimaciones de la tasa de interés real neutral, la tasa que respalda la economía en todo su potencial y mantiene la inflación bajo control, han disminuido significativamente en las últimas décadas. Una tasa neutral decreciente implica que el límite inferior efectivo restringirá cada vez más la capacidad de los bancos centrales para reducir las tasas de interés y compensar la caída de la demanda.

Tipos de interés 

En 2020 las tasas de interés cayeron a casi cero, pero no pudieron reactivar una economía en caída libre durante la pandemia. Eso dio como resultado que la política monetaria aumentara el uso de técnicas poco ortodoxas, como la orientación prospectiva (comprometerse con tasas de interés bajas durante un período prolongado) y compras de activos para apuntalar la demanda y los precios. Pero aun cuando se restringió la capacidad de la política monetaria para influir en la economía, aumentó el espacio de la política fiscal.

Así, los gobiernos redujeron los impuestos y dirigieron los recursos a los hogares y las empresas para compensar los efectos de la pandemia, que incluyeron cierres, pérdidas masivas de empleos y una disminución de la demanda que amenazaba con una severa desinflación. La política fiscal se convirtió en un instrumento para estabilizar las expectativas y apoyó el objetivo de la política monetaria de brindar estabilidad de precios de manera oportuna. “El poder de la política fiscal es mayor cuando más se necesita”, indicó Gaspar.

En 1923, John Maynard Keynes, el progenitor de la economía keynesiana del mismo nombre, que generó políticas monetarias y fiscales, advirtió en su libro “Breve tratado sobre la reforma monetaria”, que “lo que el gobierno gasta, lo paga el público. No existe tal cosa como un déficit descubierto”.

Esta observación refleja la realidad ineludible de las restricciones presupuestarias de los gobiernos. Una actividad importante del FMI, consagrada en su Convenio Constitutivo, es poner recursos a disposición de los países miembros para facilitar su capacidad de corregir desequilibrios, como una interrupción repentina del financiamiento externo, finanzas públicas insostenibles o una crisis bancaria, sin recurrir a medidas drásticas que destruyen la prosperidad nacional e internacional.

La disponibilidad de recursos del FMI tiene por objeto generar confianza durante las crisis, cuando los países han perdido, o corren el riesgo de perder, su capacidad para endeudarse en mercados abiertos. Aun así, en estas circunstancias, el ajuste presupuestario es inevitable y debe ser compatible con el financiamiento disponible, que suele ser más escaso cuando y donde más se necesita. 

Deuda en economías avanzadas

Durante 2020, las economías avanzadas y China contribuyeron con más del 90% a la acumulación de deuda pública y privada no financiera. Los países restantes representaron solo alrededor del 7%. Se proyecta que las economías avanzadas y China regresen al camino de crecimiento anterior al covid-19 en los próximos años (de uno a tres). Por el contrario, se espera que las economías en desarrollo caigan por debajo de las perspectivas de crecimiento proyectadas antes de la pandemia, porque su capacidad de respuesta se vio gravemente limitada.

De acuerdo con el Director del departamento de Finanzas Públicas del FMI, las perspectivas de crecimiento reducido y las disminuciones persistentes en los ingresos fiscales son preocupaciones importantes para la erradicación de la pobreza y, de manera más general, para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) acordados por 190 países en 2015. Esos 17 objetivos tienen la meta de dar como resultado un mundo en el que se elimine la pobreza extrema y se amplíen las oportunidades y capacidades para todos. “La financiación y la movilización de ingresos son facilitadores clave de los ODS. La comunidad internacional brindó un apoyo fundamental en 2020 y 2021. Pero se necesita más con urgencia”, sostuvo Gaspar.