Esperanza Buitrago (*)

Especial para EL NUEVO SIGLO

El 19  de enero la OCDE expidió su Estudio Económico de Colombia. Este se suma a otros realizados por solicitud del Gobierno en el intento de formar parte de dicha organización.

Existen diversas y variadas razones para ello y los cambios que la OCDE sugiere a Colombia en su hoja de ruta, las recomendaciones del 2013 y el Estudio Económico de 2015 son de fondo, interesantes y se unen al sueño de los colombianos para que el desarrollo se refleje en el bienestar de todos y cada uno.

Los temas fiscales y tributarios obviamente son parte de la discusión, pues sin recursos es difícil alcanzar un Estado de bienestar. En la perspectiva pública esto significa una valoración de las finanzas públicas y los diferentes ingresos tributarios y no tributarios con los que cuenta el país, los departamentos y los municipios para el cumplimiento de sus funciones y atención de responsabilidades.

A ese clamor se unen los hallazgos del estudio de la OCDE, según el cual el sistema tributario recauda poco, es desigual y no favorece la inversión, recomendando implementar una reforma estructural del sistema tributario para fomentar la inversión y el crecimiento e incrementar la recaudación tomando en cuenta no solo que el sistema tributario es complejo sino que los impuestos penalizan la inversión tanto con tasas demasiado altas en el impuesto sobre la renta como con IVA a los bienes de inversión y con un  impuesto al patrimonio.

 Reforma recomendada

La reforma que se recomienda no es solo de la tributación nacional (renta, CREE, IVA),  también se consideró la territorial y más en concreto la municipal, anotando que su simplificación reduciría costos de cumplimiento e incrementaría la eficiencia. A tal efecto se recomienda eliminar varios de los más de 19 impuestos, tasas y contribuciones locales, dado que no hacen un aporte sustantivo en términos de recaudo y si incrementan la complejidad de su cumplimiento elevando además los costos para las empresas, desfavoreciendo la inversión.

Particular atención se dio al Impuesto de Industria y Comercio (ICA), al diagnosticar una enfermedad de la que sufren los impuestos en Colombia y que desafortunadamente no ha sido posible aliviar ni con los informes de misiones internacionales que han estado en el país, ni con los estudios técnicos de juiciosos abogados que desde la academia y el ejercicio han denunciado la situación, ni con las varias propuestas de reforma varias veces frustradas por el problema recaudatorio y la dificultad de suplir con otros impuestos las rentas que generan y que, de hecho, son importantes para los distritos y municipios. En medio de ese escenario desolador, la OCDE recomienda que desde el nivel nacional se defina una base común al ICA, dado que esta varía de municipio a municipio  y que los municipios estén facultados para fijar las tarifas dentro de una banda preestablecida.

Frente a la jurisprudencia que existe en la materia y que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han avalado en relación con la autonomía tributaria de los entes territoriales, la recomendación de la OCDE viene como música a los oídos de las empresas, de la industria que quiere invertir en las regiones pero que se ve frustrada con un sistema tributario que dejó de ser neutral, no es eficiente y genera muchas distorsiones que frenan la inversión y como consecuencia el desarrollo económico regional.

Desafortunadamente las altas cortes no han considerado necesario exigir una norma de coordinación de las competencias tributarias, tema que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial dejó por fuera, y en cambio avalan un criterio de legalidad atenuado según el cual el Congreso no debe definir los elementos de los impuestos locales sino limitarse a la ley de creación. Si bien es cierto que la pretensión es fortalecer la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales, el efecto es el contrario porque el sistema tributario municipal se convirtió en una medusa con tantas cabezas como municipios existen en el país, un exceso de representación.

Un grupo de estudiosos de la Universidad del Rosario, bajo mi dirección y la de Harold Parra, llegó a estas y otras conclusiones similares en el ámbito de la tributación local, bajo el análisis económico y jurídico del ICA, el impuesto de estampillas y el impuesto de alumbrado público. El estudio demuestra que la falta de una política en la materia ha llevado a distorsiones tales que un empresario termina pagando por el mismo hecho generador hasta cuatro o cinco impuestos (por ejemplo la contribución de obra pública y varias estampillas, etc.). Esto, sumado a la falta de control sobre el número y características de los impuestos locales no solo desincentiva la inversión y afecta a los contribuyentes sino que resulta en un debilitamiento de la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales, quitándole impulso al desarrollo económico territorial. 

Auntonomía

 En aras de la autonomía, el recaudo también está descentralizado y los contribuyentes se van abocados a costos elevados para poder cumplir con sus deberes y obligaciones tributarias ante los municipios, con situaciones en las que las normas a cumplir no se conocen porque no se divulgan, en ocasiones los funcionarios ni las conocen y existe poca capacidad instalada para el recaudo, obligando al contribuyente a apersonarse ante cada Tesorería por que no se han implementado mecanismos de transferencia a cuentas bancarias, además de una justicia no especializada en asuntos tributarios que  eventualmente llega tarde, si llega.

Según la OCDE, las finanzas públicas están sanas, la posición fiscal de los gobiernos subnacionales es sólida, el nivel de deuda pública es bajo y la regla fiscal asegura la sostenibilidad. Estas condiciones son propicias para implementar la reforma tributaria estructural de la que tanto se habla en este momento en el país y que de hecho ha sido reclamada tanto por los expertos tributaristas como por el país durante más de 20 años. Quedan los municipios en la encrucijada para elegir el camino que les permita fortalecer verdaderamente su autonomía sin afectar el crecimiento económico con sistemas como el actual.