El proceso de sustitución comenzó con un lastre pesado: el aumento notable de los cultivos de coca, que pasaron de 48 mil hectáreas en 2012, a 146 mil en 2016. El énfasis en la política antinarcóticos, con metas que privilegian la destrucción de cultivos y laboratorios, no ha estado acompasada con el restablecimiento de la presencia del Estado. 

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En el tercer informe sobre el monitoreo y análisis que hace la Fundación Ideas para la Paz, FIP, sobre la sustitución de cultivos ilícitos, la principal conclusión es que si bien se ha avanzado en la erradicación forzada por acción del Estado, en la erradicación voluntaria no se tienen cifras consolidadas, pero se calcula que 15.000 hectáreas han sido eliminadas por las familias cultivadoras.

A principios de 2017, el gobierno fijó una meta de reducción de 100.000 hectáreas de coca, de las cuales 50% se alcanzarían a través de la sustitución voluntaria, y el otro 50% por medio de la erradicación forzada. Respecto a esta última estrategia de acuerdo con el Ministerio de Defensa, durante ese año fueron erradicadas más de 50.000 hectáreas.

En 2017, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC, verificó el compromiso de 30.132 familias, de las cuales el 68% son cultivadoras de coca. El nivel de cumplimiento del compromiso de erradicación voluntaria es del 92%, en las zonas visitadas por el organismo internacional. Con la información disponible no es posible determinar cuántas hectáreas fueron erradicadas voluntariamente durante ese año. Si bien las familias reportaron casi 40.000 hectáreas que se encontrarían en proceso de sustitución, hasta diciembre de 2017, UNODC había verificado un poco más de 15.000 (la tercera parte de la meta anual establecida).

Estas cifras serán dadas a conocer durante los meses de marzo-abril cuando cada año, el gobierno de los Estados Unidos publica el balance de la política antinarcóticos, estimando el número de hectáreas de coca. Aunque la cifra oficial del gobierno colombiano se publicará tres meses más tarde, la estimación dada por Washington marcará el tono de la discusión.

¿Fracasó la sustitución de cultivos ilícitos? 

Señala el informe del FIT, que a un año de la implementación de los acuerdos y la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), la pregunta resulta apresurada. La sustitución requiere de recursos y tiempo. Se trata, nada más y nada menos, que de generar condiciones para que comunidades afectadas por la guerra y dependientes de esta economía ilegal sean incluidas social y productivamente.

Basado en el trabajo de campo realizado por los investigadores de la FIP, se logró establecer lo siguiente:

Los avances

1.- La intervención se ha dado donde está la coca. El PNIS comenzó a ser implementado en 36 municipios donde se concentra el 52% de las hectáreas con cultivos de coca reportadas en 2016. A diferencia de otros programas de sustitución y desarrollo alternativo, en la mayoría de las zonas el PNIS se está desarrollando en los núcleos de producción.

2.- Los recursos están llegando a las familias cultivadoras, que estarían cumpliendo con sus compromisos. El 67% de las familias que se han vinculado al PNIS son cultivadores de coca. Este no es un hecho menor, teniendo en cuenta que, en el pasado, los beneficios no llegaban a las familias involucradas con esta economía ilícita. El nivel de cumplimiento en la erradicación voluntaria de los cultivos, de acuerdo con lo verificado por UNODC, es superior al 90%.

3.- En los municipios donde comenzó la sustitución también se está avanzando en el mejoramiento de vías terciarias y en la construcción de obras de infraestructura rápida. En el 70% de los municipios donde comenzó a ser implementado el PNIS también se encuentra el Plan 50/51 y de obras de pequeña infraestructura comunitaria. Es importante resaltar que la unidad de observación, en este caso el municipio, hace difícil sacar conclusiones precisas y puede suceder que no haya coincidencia en las intervenciones a nivel de veredas. En la medida en que aumente la cobertura del PNIS en 2018 se prevé que este porcentaje descienda al 57%.

4.- La mitad de las familias vinculadas al PNIS comenzaron a recibir las asignaciones en 2017. A diciembre de 2017, 28.660 familias (que equivalen al 53% del total de las familias vinculadas), comenzaron a recibir esta asignación mensual ($12 millones al año); el 47% restante se encuentra en proceso de validación. De acuerdo con la información del PNIS, en los tres primeros meses del 2018 se llegaría al 100%. A medida que aumente la proporción de familias que reciben la asignación es muy probable que también disminuyan los cultivos de coca.

5.- Por primera vez el Estado cuenta con un programa que se propone la formalización y acceso a tierras en zonas vulnerables a la presencia de cultivos. En 2016, la Agencia Nacional de Tierra (ANT) abrió el programa “Formalizar para sustituir” que hasta diciembre de 2017, llegó a 27 municipios, 11 de los cuales coinciden con el PNIS. Esta es una iniciativa valiosa pero que tiene pocos recursos y una cobertura muy limitada.

Temas pendientes y urgentes

1.- El aumento en las tasas de homicidios y los altos niveles de violencia en las zonas donde se desarrolla la sustitución de cultivos. En los municipios con cultivos de coca, la tasa de homicidios aumentó 11% y en aquellos donde la sustitución comenzó, el alza fue del 33%. En 36 municipios en los que la sustitución avanzó, la tasa pasó de 41.1 a 54.7 por cada cien mil habitantes. En la mayoría de los casos, el aumento de la violencia letal estuvo vinculado con las disputas y reacomodamientos de los grupos armados al margen de la ley.

2.- La respuesta del Estado se ha enfocado en incrementar el pie de fuerza, con la creación de centros estratégicos, sin contar con un verdadero modelo de seguridad rural. El énfasis en la política antinarcóticos, con metas que privilegian la destrucción de cultivos y laboratorios, no ha estado acompasada con el restablecimiento de la presencia del Estado, la protección de las comunidades y la contención de las amenazas. Bajo este marco, la sustitución de cultivos y la erradicación forzada han chocado, generando tensiones y enfrentamientos con las comunidades.

3.- La asistencia técnica y los proyectos de ciclo corto no han llegado a las regiones. Solo a finales de 2017, el PNIS abrió la convocatoria y empezó con la selección de estos operadores en un proceso que ha tomado varios meses. Actualmente, hay miles de familias recibiendo un subsidio mensual sin ningún tipo de orientación o asistencia técnica.

4.- La inversión en bienes públicos es claramente insuficiente. El plan 50/51 solo cubre el 23.4% de los municipios con cultivos de coca y el 1.79% de la red de vías terciarías a nivel nacional. Las obras de pequeña infraestructura cubren menos de la tercera parte de los municipios con coca. De los 1.308 proyectos de pequeña infraestructura identificados en 2017, se terminaron ese año el 4.8% y 8.3% se encontraban en ejecución en 51 municipios.

5.- La vinculación de los recolectores y una estrategia enfocada en los jóvenes rurales. La vinculación de los recolectores al programa ha tenido varias dificultades burocráticas y administrativas que solo recientemente el PNIS ha comenzado a solucionar. Esta población mayoritariamente joven (incluyendo menores de edad) se encuentra en alto riesgo, expuesta al reclutamiento de organizaciones armadas y a su participación como mano de obra en otras economías ilegales. Un dato que resaltar es que el 41% de la población que hace parte del PNIS tiene menos de 19 años.