En el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, se establece que uno de los puntos fundamentales es generar una mayor participación a los entes territoriales en los proyectos de inversión social.

Sin embargo, una las bases para el emprendimiento en dichos proyectos, es la falta de recursos. Para ello, el centro de pensamiento Anif, dice que esta es la oportunidad para emprender la diversificación de las fuentes de financiamiento de los departamentos para apalancar sus programas sociales y económicos.

“Avanzar en este sentido es esencial para que los órganos territoriales puedan consolidar su autonomía frente a las transferencias del gobierno central y tener un mayor control sobre los proyectos que atañe el desarrollo de sus regiones”, afirma en un informe de Anif.

En el análisis sostiene que “la dependencia de las transferencias de la Nación mide la importancia de los recursos que gira, principalmente, el Sistema General de Participación (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR) en los ingresos totales de los departamentos. Es un termómetro de la capacidad de generación de recursos propios por parte de los territorios”.

Indica la investigación que de acuerdo con datos de la Medición del Desempeño Departamental 2021 del DNP, hay departamentos que dependen casi en un 90 % de las transferencias para su cierre fiscal anual, mientras que hay otros que lo hacen en un rango menor al 35 %.

La dependencia

“Departamentos como Amazonas, Guanía, Vichada y Chocó tienen una incapacidad de generar recursos propios adicionales a los que reciben por concepto de transferencias. Mientras que Cundinamarca, Valle y Atlántico cuentas con una fuente de recursos más diversificada. En ese mismo sentido, si se analiza la participación que tienen los ingresos propios en la inversión de los departamentos, la situación es bastante similar. En líneas generales, es muy baja la participación de lo que recauda o genera el territorio en el rubro de inversiones. Llaman la atención territorios como La Guajira, Putumayo, Arauca y Córdoba que no llegan a aportar ni el 1 %”, asegura Anif.

La capacidad institucional del país es muy diversa a lo largo del territorio nacional. Si se examina solo desde el punto de vista de los ingresos, hay departamentos que no han podido estandarizar fuentes de recaudo, tributario y no tributario, estables y casi que dependen por completo de las transferencias de la Nación.

Esa situación redunda en una menor capacidad para invertir en sectores clave y en programas sociales específicos para las problemáticas de cada territorio. En línea con las bases del PND, y coherente con los esfuerzos que se han hecho desde hace varias décadas en términos de descentralización, no hay duda de que una política de fortalecimiento y profundización de las herramientas que puedan generar mayores ingresos para los departamentos es necesaria en el país.

Para medir la capacidad institucional del país en términos de generación de ingresos vale la pena evaluar dos indicadores claves: las dependencias de las transferencias de la Nación y la participación de los recursos propios en la inversión del departamento. El análisis de estos dos indicadores de gestión fiscal y financiera, claves para la evaluación de las capacidades de las regiones del país, deja claro que hay que profundizar en estrategias de incremento de recursos propios. Eso, a través del aumento de tarifas, creación de nuevos impuestos, ampliación de base gravable, simplificación y ordenamiento de tributos territoriales. Pero, sobre todo, con la ampliación de instrumentos con los que ya hoy cuentan los departamentos y que pueden ser una fuente de ingresos significativa.

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Los licores

Precisamente, en uno de los recursos indispensables en lo que Anif pone la lupa para mejorar los ingresos de las regiones, está en el impuesto a los licores.

Señala que “en vista de que el país está a unos días de aprobar el PND, hacemos un llamado para que la misión de descentralización, encargada de definir la distribución y competencias de los órganos centrales y territoriales, incluya y conforme los mecanismos y cooperación técnica que faciliten el funcionamiento y explotación de los derechos de producción de licores, con el fin de establecer reglas de juego claras que beneficien a los entes regionales y que faciliten la participación del sector privado en la producción y comercialización de licores”.

Para ello, indica que “los potenciales ingresos provenientes de avanzar en una mayor uniformidad en las condiciones de entrada de nuevos fabricantes de licores, es una oportunidad para mejorar los balances regionales y puede convertirse en una importante fuente de recursos en el mediano plazo”.

El recaudo que genera el impuesto al consumo de bebidas alcohólicas representa una buena proporción sobre el recaudo total de los departamentos. Este tipo de impuestos son fuente primaria de ingresos para muchos de los departamentos del país sin importar si son o no productores regionales de licor. Además, el impuesto representa un ingreso corriente para los entes territoriales. Hay que decir que buena parte de ese recaudo financia programas y proyectos de bienestar social y cerca del 61 % tiene destinación específica (salud y deporte). Estas rentas corrientes son aún más importantes para departamentos de menor nivel de desarrollo que no tienen la capacidad institucional de generar grandes fuentes de recaudo, como pueden ser el Chocó, Putumayo y Caquetá.

Asegura el informe de Anif, que vale la pena recordar que la ley 1816 de 2016 estableció el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados y modificó algunas disposiciones relacionadas con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, entre otras disposiciones. Con eso, la estructura tributaria se define a partir de dos componentes. El impuesto al consumo (ICO) es el primero de estos y se establece a partir de dos elementos. Uno de ellos es el impuesto Ad Valorem, correspondiente al 25 % del Precio de Venta al Público establecido por el DANE, el otro, que es específico, se calcula sobre el grado de alcohol (para 2023 es 295 COP por grado de alcohol en botella de 750ml).

Por otro lado, el segundo componente es el IVA que corresponde al 5 % sobre el precio de cada transacción. Adicional a estos cambios tarifarios en el impuesto al consumo, la Ley de Licores de 2016 estableció las condiciones bajo las cuales los departamentos pueden cobrar los derechos que les otorga el monopolio rentístico de licores. Los derechos entran en vigencia cuando un departamento, que ejerce un monopolio sobre la producción o introducción de licores destilados, autoriza a un tercero a producir o introducir bebidas alcohólicas dentro de su territorio.

Todos los departamentos del país (exceptuando a San Andrés y Providencia) tienen potestad de ejercer este mecanismo. La estructura de cobro de los derechos de explotación de introducción establece que el departamento recibe el 2 % de las ventas anuales de licores introducidos. Sumado a eso, este porcentaje aplica para todos los tipos de licores sin importar el volumen o el contenido de alcohol.

Alternativas de explotación

Por su parte, los derechos de explotación de producción se cobran a los contratistas que hayan sido seleccionados a través de un proceso de licitación, iniciativa del Gobernador, para producir licores destilados dentro del departamento. La modalidad de la licitación es una subasta ascendente sobre los derechos de explotación, donde “el valor mínimo de los derechos de explotación, para los términos del proceso de licitación (…), será definido por la Asamblea como un porcentaje mínimo sobre las ventas, igual para todos los productos, que no podrá depender de volúmenes, precios, marcas o tipos de producto. Dicho valor, debe estar soportado por un estudio técnico que verifique su idoneidad (…)”. (Art. 8 de la Ley 1816 de 2016)”.

Los ingresos tributarios por concepto de consumo de licores, vinos, aperitivos, similares e IVA de estos productos, para el total departamental, han tenido un crecimiento sostenido desde el 2016 con los cambios en la estructura del impuesto. Después de un crecimiento importante post implementación de la ley el recaudo tuvo una caída debido al cambio metodológico del DANE, pero hoy, y después de las restricciones del 2020, la senda de crecimiento del recaudo se recupera con una variación anual del casi el 35 % entre el 2020 y el 2021. Todavía hay un camino importante por recorrer en términos de distorsiones impositivas para este rubro del sector.

En suma, la ampliación de la producción de licores en el país en una ventana de oportunidad para fortalecer el recaudo de los departamentos.