Tras veinticinco años de funcionamiento, el Sistema General de Pensiones (SGP) creado con la Ley 100 de 1993 no ha logrado cumplir satisfactoriamente sus funciones en cuanto a la protección económica a la vejez en Colombia.

Un análisis de Fedesarrollo y Acrip señala que los dos principales problemas del sistema pensional son su baja cobertura y su alto grado de regresividad, dado que las reglas establecidas para el cálculo de los beneficios en el Régimen de Prima Media (RPM) han implicado que los mayores subsidios implícitos los reciban las pensiones de mayor magnitud.

En términos de sostenibilidad fiscal, las pensiones otorgadas por el régimen público no alcanzan a ser financiadas con las cotizaciones de los trabajadores, por lo que el Gobierno Nacional debe dirigir un porcentaje importante de sus recursos anuales para cubrir el faltante.

Lo anterior ha llevado a que las transferencias por concepto de pensiones del gobierno representen más del 3,5% del PIB.

Urge la reforma

Dado lo anterior, hay consenso entre los analistas en la necesidad de realizar una reforma pensional para mejorar la cobertura, eliminar la regresividad del sistema y aliviar su impacto fiscal. En un trabajo elaborado en Fedesarrollo se plantean los lineamientos de una reforma con base en pilares complementarios, cuya premisa esencial es acabar con la lógica de competencia entre los regímenes de capitalización individual y de prima media.

El principal problema del sistema pensional colombiano es su baja cobertura. De acuerdo con las encuestas de hogares, solo el 24% de las personas mayores de 65 años recibe una pensión y solo el 35% de la población económicamente activa cotiza a pensiones.

Adicionalmente, las proyecciones sugieren que, en ausencia de reformas, la cobertura del sistema se reduciría en el mediano plazo. Según los analistas de los centro de estudios económicos suponiendo que los parámetros se mantienen inalterados y persiste la alta informalidad en el mercado laboral, para 2050 solo el 17% de los adultos mayores de 60 años tendrá una pensión contributiva.

La baja cobertura del sistema pensional responde principalmente a los altos niveles de informalidad en el mercado laboral colombiano.

Esto, sumado al requisito de que la cotización básica no puede ser inferior al salario mínimo, implica que cerca del 55% de la población es excluida del sistema por tener ingresos por debajo de este umbral.

Adicionalmente, la elevada rotación entre trabajos formales e informales implica que pocos trabajadores llegan a cumplir los requisitos para acceder a una pensión contributiva en cualquiera de los dos regímenes.

Problemas del régimen pensional

Algunos de los problemas del sistema pensional se agudizan por los instrumentos de solidaridad. El Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) representa la fuente de financiación del programa Colombia Mayor desde 2003 y es financiado por aportes entre uno y dos puntos porcentuales del ingreso base de cotización de los trabajadores con ingresos de más de cuatro salarios mínimos de ambos regímenes.

Pese a ser una herramienta solidaria, el mecanismo de financiación del fondo representa un impuesto implícito en las cotizaciones, lo que en última instancia desincentiva el ahorro pensional. Por su parte, los aportes al Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) no solo constituyen un impuesto al ahorro y la formalidad de todos los trabajadores afiliados al RAIS, sino que en muchos casos ese impuesto adquiere un carácter fuertemente regresivo.

Es el caso de los aportes a dicho fondo realizados por las personas que pasan una parte importante de su vida en la informalidad y, por esa razón, no alcanzan a cumplir los requisitos para acceder a una pensión mínima ni a beneficiarse del subsidio que se financia con sus aportes.

En cuanto a la sostenibilidad fiscal del sistema, en 2003 y 2005 se hicieron ajustes paramétricos y se impusieron límites a los pagos pensionales, lo que en una perspectiva de largo plazo va a permitir un alivio en la carga fiscal a cargo del gobierno.

Sin embargo, desde 2003 se acabaron las reservas del RPM y las obligaciones pensionales deben cubrirse con recursos del Presupuesto General de la Nación, lo que actualmente representa cerca del 3,5% del PIB. En otros términos, la carga fiscal implica que cerca de una cuarta parte de los impuestos que percibe el Gobierno Nacional Central (GNC) debe destinarse anualmente a cubrir el déficit pensional, tal uy como lo señaló recientemente la Comisión de Gasto Público.

Más aún, las proyecciones del Gobierno sugieren que en ausencia de una reforma al sistema las transferencias por concepto de pensiones se mantendrán por encima del 3% del PIB hasta 2028.

Multipilares

Una de las propuestas planteadas es la de Multipilares que plantea un cambio integral al sistema de protección económica para la vejez en Colombia.

Se basa en un concepto desarrollado por el Banco Mundial en 1994 en el cual existen varios módulos que cumplen funciones diferenciadas y complementarias.

El diseño básico está compuesto por cuatro elementos: tres contributivos y uno no contributivo. El Pilar Cero o No Contributivo tiene un papel asistencialista de reducción de la pobreza y otorga subsidios monetarios focalizados en la población más vulnerable.

Por su parte, el Pilar Uno es un esquema de reparto manejado por el Estado y busca garantizar una pensión básica para la población cotizante.

El Pilar Dos es de ahorro individual, administrado de manera privada y su función es complementar el beneficio pensional para los trabajadores con mayor capacidad de ahorro.

El Pilar Tres se encarga del ahorro voluntario canalizando los excesos de ahorro de los hogares y, usualmente, otorga beneficios tributarios a cambio