¿Tiene sentido la vigencia de una ley cuyo objeto principal de regulación desapareció hace años?

Esa es la pregunta que muchos sectores se hacen respecto a la aplicabilidad de la Ley de Garantías Electorales (996 de 2005), aprobada hace 17 años, uno después de que se eliminara la prohibición de la reelección presidencial consecutiva en Colombia.

Ante el temor de que el mandatario de turno (en ese tiempo Álvaro Uribe) o cualquiera en el futuro utilizara su cargo o el poder presupuestal, de decisión y ejecución gubernamental para impulsar la opción de repetir en la Casa de Nariño, el Congreso aprobó la mencionada ley estatutaria.

Sin embargo, la reelección presidencial fue derogada por un acto legislativo de 2015 (en el gobierno de Juan Manuel Santos, quien se había reelegido en 2014, al igual que lo hiciera Uribe en 2006).

Desde entonces, no pocos sectores consideran que la Ley de Garantías Electorales debe derogarse o reformarse pues no solo desapareció el objeto principal que regulaba (la reelección presidencial), sino que, además, se ha convertido en una limitante que afecta la capacidad de contratación y gestión del Gobierno central, gobernadores y alcaldes (que nunca han tenido la opción de reelección inmediata y consecutiva) en porcentajes de entre el 10 y 15% de sus respectivos periodos cuatrienales.

De hecho, según lo recordaba a finales del año pasado Beatriz Gil, coordinadora de Congreso Visible, desde el 2014 se reportan siete iniciativas de modificación en el Parlamento de la Ley de Garantías pero ninguna fue aprobada. Incluso, tanto Santos como el actual presidente Iván Duque prometieron en sus respectivos mandatos sacar avante dicha reforma. El primero lo hizo tan pronto como se derogó en 2015 la reelección presidencial inmediata y el segundo lo reiteró desde 2018 en varios escenarios.

“Creo que hay que presentar esa reforma con toda la madurez institucional, con todo el acompañamiento de los organismos de control, para poder levantar esas restricciones de la Ley de Garantías, de manera que la inversión regional se dé”, dijo Duque en marzo del año pasado e instruyó al ministro del Interior, Diego Palacio, a presentar la iniciativa de carácter estatutario al Congreso.

Esto bajo el entendido de que por cuenta de las cuarentenas y parálisis productiva de 2020, a las que se acudió en la primera parte de la pandemia, era necesario evitar que la Ley de Garantías (que se sabía entraría a regir en diciembre pasado, cuatro meses antes de los comicios parlamentarios, y se extendería hasta junio de este 2022, por cuenta de los presidenciales) afectara el proceso de reactivación económica, sobre todo la capacidad de contratación e inversión del Gobierno nacional, alcaldías y gobernaciones, cuyo ritmo de ejecución bajó considerablemente en la crisis sanitaria.

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Intento fallido

Al final de cuentas el Gobierno no llevó al Congreso la prometida iniciativa pero sí incluyó un artículo para reformar parcialmente la Ley de Garantías Electorales en el proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2022, radicado a mediados del año pasado y aprobado a finales de octubre por las mayorías oficialistas en Senado y Cámara. A lo largo del debate, varios partidos y juristas advirtieron que el ajuste parcial era inconstitucional.

Como estaba diagnosticado, esa reforma parcial, que daba vía libre a que la Nación pudiera firmar convenios interadministrativos con las entidades territoriales en plena época electoral, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional el jueves pasado, bajo el argumento de que no se podía modificar una norma de carácter estatutario (Ley de Garantías) mediante una norma de nivel orgánico (Ley de Presupuesto). Además, el alto tribunal encontró vicios relacionados con la violación del principio de unidad de materia así como en la modificación de una norma que estaba destinada a promover la transparencia y equilibrio en las contiendas proselitistas.

En su fallo, con carácter retroactivo, dio tres tipos de órdenes: 1. Los contratos ejecutados en su totalidad no se pueden reversar. 2. Los contratos con ejecución en marcha se paralizan de inmediato, salvo si tienen que ver con necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda. 3. Los contratos en trámite de firmarse deben abortarse ipso facto.

Aún no se sabe a cuántos contratos impacta la decisión de la Corte pero se habla de no menos de 800 mil millones de pesos, aunque dentro de ese monto debe establecerse cuántos ya fueron totalmente ejecutados y cuáles van a mitad de camino, y dentro de estos últimos aquellos que pertenecen a las excepciones señaladas.

Revive debate

Esta sentencia de la Corte revivió el debate entre quienes consideran que el próximo gobierno y Congreso deben abocar la reforma a la Ley de Garantías, pero esta vez por el conducto regular: un proyecto de ley que por tratar de derechos fundamentales tiene carácter estatutario, lo que significa que su aprobación legislativa requiere mayorías calificadas y luego debe ir a control previo de la Corte Constitucional. Solo si pasa el examen de exequibilidad podría entrar en vigor.

Este es un proceso que, en el mejor de los casos, podría durar más de un año. Para hacerse una idea: el proyecto de reforma al Código Electoral fue radicado a mediados de 2020, aprobado en diciembre de ese año y solo se conoció el fallo de la Corte el mes pasado, declarándolo inexequible por un vicio de procedimiento.

La última iniciativa de reforma a la Ley de Garantías la presentaron en marzo del año pasado la senadora Paola Holguín y el representante Juan Espinel, ambos uribistas.

En el proyecto, que se hundió, se proponía una derogatoria total de la norma, por cuanto eliminaba “… reglas aplicables a elecciones presidenciales que tienen como propósito equilibrar la contienda electoral en los casos en que operaba la reelección presidencial. Su derogatoria facilitará la identificación y aplicación de las reglas ya contempladas en leyes como la 130 de 1994 y 1475 de 2011, acordes con la prohibición prevista en el artículo 197 constitucional vigente”.

Agregaron los autores que “las garantías de la oposición, en la actualidad están mejor y más exhaustivamente reguladas con lo previsto en la reforma legislativa de 2015 (Equilibrio de poderes), así como en la Ley 1909 de 2018 (Estatuto de la Oposición). La pérdida de vigencia de la Ley 996 en nada desmejoraría los derechos reconocidos a quienes ejerzan el rol de opositores”.

Además, tanto para Holguín como Espinel, acabar con esta norma permitiría “que la gestión administrativa y financiera de las entidades públicas obligadas por las limitaciones contractuales establecidas en los artículos 32, 33 y, especialmente, en el parágrafo del artículo 38 de la Ley del 2005, no se vea afectada por el bloqueo de sus nóminas y la ejecución de sus recursos. En el caso de gobernadores y alcaldes, la derogatoria les garantizará el respeto al periodo completo de su mandato, en beneficio de un mejor planeamiento y ejecución de los recursos asignados a sus correspondientes entes, permitiéndoles el cumplimiento de sus planes de desarrollo”.

Sin embargo, los defensores de la permanencia de la Ley de Garantías sostienen que una derogatoria completa lo único que lograría es que haya más -lesiva e ilegal- participación directa o indirecta en política y actividades proselitistas de funcionarios públicos, desde el Presidente de la República, pasando por gobernadores, alcaldes y empleados oficiales de todo nivel.

Incluso, hay congresistas y expertos que asumen una postura intermedia, en el sentido de que están de acuerdo con eliminar de esa Ley lo relativo a las prohibiciones de nivel presidencial que eran lógicas cuanto existía la reelección pero ahora no: que el Jefe de Estado o su Vicepresidente inauguren obras cuatro meses antes de los comicios, entreguen personalmente bienes o recursos estatales, aumenten presupuestos de publicidad oficial, congelen la nómina de orden nacional o restrinjan la contratación ordinaria.

Sin embargo, consideran que otras restricciones como que el mandatario pueda referirse a candidatos presidenciales o publicitarlos, deberían mantenerse. Igual debe ocurrir con las restricciones durante cualquier campaña para gobernadores, alcaldes, concejales, diputados y ediles, que son necesarias para evitar la participación en política de funcionarios públicos.

Como se ve, la reforma a la Ley de Garantías Electorales es necesaria, pero debe hacerse por los conductos correctos, sin derogarla completamente pero sí ajustando muchos aspectos inaplicables y enfatizando en extremar controles y sanciones contra el clientelismo y los vicios proselitistas.