Los retrasos en las inversiones en infraestructura, producto de la incertidumbre en el desarrollo de las Alianzas Público - Privadas (APP) en transporte podrían reducir el crecimiento de la economía en órdenes del 0,5 % del PIB, afectando negativamente la generación de empleo y superación pobreza.

Así lo estima Fedesarrollo en el documento “El aporte de las concesiones mediante APP en infraestructura de transporte al crecimiento y el bienestar de Colombia”, el cual analiza el papel de las APP en el financiamiento de grandes proyectos de infraestructura de transporte.

Beneficios

Este estudio no sólo destaca los beneficios económicos derivados de la financiación de proyectos de esta naturaleza, sino que también subraya la importancia de mejorar la eficiencia en el proceso de diseño, construcción, asignación de riesgos, operación e innovación de proyectos.

Estos avances resultan, igualmente relevantes en términos económicos y sociales para la población. El análisis se enfoca en tres puntos: 1) el impacto macroeconómico de la infraestructura de transporte y el balance de inversiones, 2) los aportes, obstáculos y perspectivas del modelo de APP en transporte en el país y su comparación internacional y, 3) la identificación y evaluación de políticas que puedan poner en riesgo la viabilidad a mediano y largo plazo de los concesionarios.

Según el director de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, “las concesiones APP son esquemas de ejecución que exigen estabilidad institucional y jurídica. Es fundamental profundizar el modelo APP en transporte como un instrumento crucial para el desarrollo nacional y la reducción de la pobreza en Colombia, dado su aporte macroeconómico y su capacidad para habilitar nuevos negocios. Para esto, es necesario mantener unas reglas claras que permitan asegurar la sostenibilidad del modelo”.

Mayor inversión

Basado en un trabajo previo de Fedesarrollo elaborado por Luis Fernando Mejía y Martha Elena Delgado, el estudio encuentra que por cada incremento de la inversión en infraestructura del 0,7 % del PIB en promedio anual durante los próximos 10 años, la tasa de crecimiento económico aumentaría en 1 punto porcentual. Esto se traduciría en una reducción promedio de la tasa de desempleo de 0,8 puntos porcentuales y una reducción de la tasa de pobreza de 0,6 puntos porcentuales.

Además, el estudio encuentra que la inversión en los sectores asociados a la infraestructura tiene un efecto multiplicador amplio en la economía. Por ejemplo, cada peso invertido en obras civiles se traduce en 2,25 pesos en la producción nacional, 2,46 pesos en salarios y 4,90 pesos en impuestos. Se observa entonces el círculo virtuoso de la infraestructura en la economía, el bienestar e incluso para la estabilidad macroeconómica.

El rezago

A pesar del histórico rezago en materia de carreteras, Colombia ha experimentado un aumento significativo en la inversión en infraestructura en las últimas décadas. En el siglo XX, la inversión promedio representó 1 punto del PIB, cifra que se incrementó en los últimos años a cerca del 1,5 % en lo corrido de este siglo, con su pico más alto registrado en 2012 (2,4 %). Este impulso se debe en gran parte a la inversión privada, la cual se enfocó en un 90 % en el modo de carretera.

De hecho, el país se ha convertido en un referente internacional en la implementación de APP gracias a los avances significativos en materia normativa, de planificación y coordinación desde hace tres décadas. No obstante, en los últimos meses ha surgido gran incertidumbre en relación con las señales y anuncios del gobierno que podrían afectar la estabilidad a mediano y largo plazo de este modelo.

Uno de los ejemplos es la congelación de las tarifas de los peajes mediante el decreto 050 de enero de 2023, que podría generar una contingencia fiscal del orden de $13,8 billones en los próximos años, que es el tamaño estimado del déficit eventual de largo plazo a favor de los concesionarios.

“La naturaleza del modelo de concesiones ha permitido la financiación y operación óptima de inversiones que no se hubieran podido realizar con los recursos públicos disponibles a lo largo de tres décadas. El desmantelamiento del modelo de APP reduciría la dotación de infraestructura de buena calidad dado que no hay espacio fiscal para sustituir APP por obras públicas en el corto plazo, aumentaría los costos generalizados de transporte, reduciría el ritmo de crecimiento del PIB, y empobrecería a la mayoría de la población”, concluye el director del estudio, Juan Benavides.

Por otro lado, el centro de pensamiento señala que las 11 APP de iniciativa privada, que no reciben apoyos del estado y que deben remunerarse exclusivamente mediante el cobro de peajes, quedarían paralizadas. Este año los peajes deberían haber subido 13 %. En 2024 deberían subir aproximadamente (1 + 13 %)

Pero este incremento de dos años en un solo año para actualizar los valores tiene poca viabilidad política.

Los peajes

Si los peajes subieran solo 8,5 % en 2024, y de ahí en adelante sólo en el porcentaje anual de indexación sin corregir el descalce del 13 % de 2023, se arrastraría un déficit permanente a favor de los concesionarios, del orden de $13,8 billones hasta el año 2040.

Las concesiones con APP exigen profundizar la estabilidad institucional y jurídica que el país ha construido paciente y continuamente en las últimas dos décadas. El mensaje central de este documento es que el modelo APP en transporte debe consolidarse para que el país continúe con la atracción de inversiones privadas que ayuden a financiar infraestructura pública.

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El desmantelamiento del modelo de APP reduciría la dotación de infraestructura de transporte de buena calidad dado que no hay espacio fiscal para sustituir APP por obras públicas en el corto plazo, aumentaría los costos generalizados de transporte, reduciría la velocidad de crecimiento del PIB, y empobrecería a la mayoría de la población por la reducción del comercio entre regiones y con el exterior, y el mayor costo de la movilidad de pasajeros. Se reitera la importancia de mantener las reglas claras para la sostenibilidad del modelo.

El modelo de las APP

Una APP es un mecanismo financiero para atraer inversión y habilidades gerenciales privadas para desarrollar y operar capital público. Un concesionario efectúa aportes patrimoniales y consigue deuda; encarga la construcción a una firma que, generalmente es distinta de la concesionaria; opera y mantiene un activo bien definido, que no cambia en el tiempo, por un período finito.

El activo revierte al finalizar la vigencia del contrato. La APP se remunera con peajes y aportes del presupuesto general de la Nación, en caso de que los pagos por peajes sean insuficientes para que el operador obtenga una remuneración consistente con los riesgos asumidos. Un proyecto de concesión mediante APP es capital público financiado por el concesionario, y siempre está en el balance del sector público.

A diferencia de una concesión estructurada mediante APP, el contrato de obra pública necesita el reembolso inmediato de los costos incurridos al constructor porque no se trata de un operador financiero. La obra pública es la alternativa básica cuando el tamaño de los proyectos no justifica los costos de estructuración con agentes privados, o cuando el riesgo constructivo no es asegurable.