CUANDO EL martes próximo el presidente Iván Duque instale la última legislatura de su cuatrienio gubernamental, estará dando el banderazo a un periodo del Congreso que será atípico pero asimismo determinante.

A diferencia de anteriores gobiernos, en donde la cuarta legislatura llegó a considerarse más de trámite, no solo porque no suelen gestionarse reformas o proyectos urgentes o estructurales, sino porque los senadores y representantes dedican gran parte de su tiempo a las campañas parlamentarias y presidenciales, en esta ocasión el escenario es distinto.

De un lado, la agenda legislativa pendiente para este último periodo congresional no es de trámite. Por el contrario, hay varios proyectos de primer nivel que empezarán a ser radicados a partir del próximo martes, empezando nada menos que por la reforma tributaria, también llamada de Inversión Social.

Como se sabe, esta es una iniciativa urgente, toda vez que el déficit fiscal es muy alto producto del cuantioso gasto público que ha demandado tanto la atención de la pandemia como el plan de reactivación social y económica en que está empeñado el Gobierno para superar el lastre del aumento de la pobreza, desempleo alto, parálisis productiva, crisis empresarial y el decrecimiento del Producto Interno Bruto.

Las bases de la iniciativa fueron dadas a conocer esta semana por el presidente Iván Duque y el ministro de Hacienda, José Manuel Restrepo, quienes explicaron que el apretón tributario recaerá mayoritariamente sobre la empresa privada. La meta de recaudo es de $15,2 billones y el grueso de los recursos se dirigirá a financiar los programas y subsidios para la población más afectada por la pandemia, las ayudas para el pago de nóminas, el incentivo a la contratación de jóvenes entre 18 y 28 años, el acceso gratuito de los estudiantes de estratos 1,2 y 3 a la universidad pública…

Pero no será un debate fácil ni automático el del proyecto tributario. De hecho, la primera iniciativa presentada en abril pasado no solo prendió una ola de paros, sino que terminó por forzar la salida del entonces titular de la cartera de finanzas, Alberto Carrasquilla.

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Aunque este proyecto tiene una meta de recaudo de $10 billones menos y no toca el IVA ni otro tributo que afecte a las clases baja y media, es evidente que tendrá amplia discusión parlamentaria. La oposición ya puso sobre la mesa muchos peros, en tanto asomaría un apoyo muy condicionado de las bancadas liberal y de Cambio Radical, de la franja independiente. A ello se suma que ya desde los partidos de la coalición gubernamental se anunciaron propuestas de adición al articulado, empezando por la del propio Centro Democrático.

Pero no será el único proyecto de alto calado a discutir. El Gobierno anunció semanas atrás que radicará una iniciativa para aumentar las penas a los actos de vandalismo y terrorismo cometidos en el marco del desborde violento de la protesta social.

Este será un debate jurídico y político muy candente, sobre todo después de lo ocurrido en la oleada de paros que comenzó a finales de abril y solo vino a terminar a comienzos de junio. Como se recuerda, muchas de las marchas desembocaron en vandalismo, ataques a la Fuerza Pública, bloqueos viales, pérdidas por más de $13 billones y, lo más grave, un saldo cercano a las 40 personas muertas y centenares de uniformados y civiles heridos.

En la misma línea se ubicará el proyecto de reforma al Estatuto Disciplinario de la Policía, en donde es claro que habrá un pulso entre las posturas de las bancadas gobiernistas y de oposición por más controles a la intervención de los uniformados en el desborde violento de las protestas sociales. Por ejemplo, la controversia alrededor de las facultades y límites del Escuadrón Antidisturbios (Esmad) será de marca mayor.

Instalación bajo alerta

De hecho, la polémica diaria alrededor de estos dos últimos temas relacionados con las marchas recientes marca la instalación del Congreso este 20 de julio. Es más, las autoridades están en alerta temprana frente a lo que pueda pasar en el marco de las marchas convocadas para ese día por el “Comité Nacional de Paro” y las advertencias de la Policía y el Ministerio de Defensa en torno al riesgo de infiltración de guerrilla, ‘Cartel del Golfo’ y otros grupos ilegales.

Pero no es el único flanco en el que ese Comité de Paro asoma como un factor de presión para el Congreso. Como se recuerda, tras el rompimiento de las negociaciones con el Gobierno semanas atrás, la cúpula sindical y de otras organizaciones que lideraron la convocatoria de las marchas que se extendieron por varias semanas, anunciaron que convertirían su pliego de peticiones en proyectos de ley y acto legislativo.

Hasta ahí no hay nada raro. Lo complicado es que varios voceros del Comité indicaron que si el Legislativo no era diligente en el trámite y aprobación de las iniciativas, volverán a las calles para presionar que se le dé curso a esa agenda.

Todavía no se sabe si se terminarán presentando efectivamente los proyectos como tampoco qué partidos los avalarán, aunque es claro que algunos de izquierda coinciden con varios de los postulados de ese pliego de peticiones.

Pero ese no es el principal problema: la viabilidad de esas exigencias es muy remota. Los cálculos más cautelosos señalan que las propuestas tienen un costo de $80 billones. Por ejemplo, la sola idea de una renta básica mensual de un millón de pesos para varios millones de personas tendría un valor de $70 billones, algo imposible de financiar, y menos con el actual déficit fiscal oficial.

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Otras exigencias de los promotores de los paros puede que no demanden una gran inversión pero sí es evidente que difícilmente serían aprobadas por el Congreso. Tal es el caso de la prohibición del fracking o de las fumigaciones aéreas con glifosato. Tampoco se ve al Gobierno y a este Parlamento aumentando de forma superlativa las salvaguardas ante las importaciones agrícolas o frenando las privatizaciones de entidades públicas. De hecho, enajenar activos (como la venta del 51,4% de ISA a Ecopetrol) es una de las fuentes que tiene hoy la Casa de Nariño para poder conseguir recursos y seguir atendiendo la pandemia.

Menos aún tendría futuro en el Congreso la propuesta del Comité de acabar con el Esmad, entre otras.

¿Margen de gobernabilidad?

Obviamente la suerte del trámite de la reforma tributaria, el castigo al desborde violento en la protesta social o el ajuste al Estatuto Disciplinario de la Policía, sin mencionar una gran cantidad de proyectos que viene en trámite y otros anunciados por las bancadas, pondrán a prueba, una vez más, el margen de gobernabilidad del presidente Duque.

Para nadie es un secreto que los últimos meses no han sido los mejores para el jefe de Estado. No solo tuvo que afrontar dos picos muy drásticos de la pandemia este año (en estos momentos no ha superado el más grave y mortal), sino que la sucesión de paros, violencia y bloqueos en medio de la pandemia, debilitaron sustancialmente la imagen presidencial, llevándolo incluso a marcar récords de impopularidad en las encuestas.

Duque ha tratado de maniobrar en medio de ese mar picado, en donde hasta ha recibido críticas del expresidente Uribe y el uribismo, en tanto ha tratado de reparar algunas fisuras en su coalición parlamentaria.

De hecho, haber aplicado cambios en lo corrido de 2021 en la mitad del gabinete (sin duda el periodo de más modificación de la nómina ministerial en dos años y medio de mandato) es entendido como una intención suya de equilibrar las cargas al interior de su coalición parlamentaria.

La Casa de Nariño es consciente de que la oposición no solo se ha radicalizado cada día más, sino que los liberales, con un expresidente César Gaviria cada vez más beligerante, se han afincado en una posición muy crítica al Gobierno. En cuanto a Cambio Radical, aunque se pensaba que podría concretarse por fin una alianza de largo aliento entre ese partido y el Ejecutivo, lo cierto es que esa posibilidad se enfrió sustancialmente. De hecho, el jefe natural de esa colectividad, el ex vicepresidente Germán Vargas Lleras, ha criticado fuertemente varias ejecutorias clave de Duque.

¿Tiene el jefe de Estado suficiente margen de gobernabilidad para sacar adelante esta agenda parlamentaria? Esa es una pregunta que resulta difícil de responder. Para algunos analistas el Ejecutivo ya está muy debilitado y apenas si le restan un poco más de trece meses de un mandato en donde gran parte de su Plan de Desarrollo quedó supeditado o subordinado a la estrategia de contingencia para enfrentar la pandemia.

Para otros observadores, al menos en lo relativo al ajuste tributario, es muy posible que el Gobierno no necesite de una coalición unificada. Aún sin tener mayorías en Senado ni Cámara, la urgencia de los recursos y, sobre todo, el énfasis marcadamente social de la iniciativa, e incluso el hecho de que se trata de temas urgentes como la ampliación del Ingreso Solidario o el apoyo a las nóminas para lo que resta del 2021, hará muy difícil que las bancadas de oposición o las independientes se radicalicen en un no rotundo al proyecto.

¿Y la campaña?

Un tercer elemento clave de esta última legislatura es que se desarrollará de manera paralela a la recta final de la campaña electoral para el Congreso y la Presidencia de la República.

Ya faltan menos de ocho meses para la cita en las urnas en donde no solo se elegirán a los senadores y representantes a la Cámara (incluso con 16 nuevas curules adicionales para las víctimas), sino que ese mismo 14 de marzo deben llevarse a cabo las consultas multipartidistas en que las coaliciones  escogerán su candidato único para la contienda por la Casa de Nariño.

Es apenas lógico que la campaña distraerá y demandará buena parte del tiempo de los congresistas en trance de reelección en sus curules o, incluso, de competir por la sucesión de Duque. De hecho, hay más de una decena de senadores y representantes que figuran en la baraja de precandidatos presidenciales, en un hecho inédito por demás.

Esta circunstancia obviamente impactará en el trámite y la productividad de la agenda de este periodo. Hasta se puede afirmar que en temas como la reforma tributaria y la regulación de la protesta social muchos de los pulsos serán más electorales y programáticos que típicamente legislativos.

Tampoco, puede dejarse de lado que este año hay una cita en las urnas: el 28 de noviembre 11 millones de colombianos entre 14 y 28 años de edad están convocados para la elección de los Consejos Locales de la Juventud.

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Teniendo en cuenta que los jóvenes fueron pieza fundamental de la reciente ola de paros y que el Gobierno entendió el campanazo y activó en consecuencia un plan de medidas urgentes para apoyar a esta franja poblacional, los distintos partidos ya comenzaron a mover sus bases con miras a que participen en estos comicios.

Escenario externo

Ahora bien, esta última legislatura también dependerá de cómo avancen o evolucionen algunas coyunturas extra-legislativas. La principal, por obvias razones, es la pandemia.

De acuerdo al Ministerio de Salud, el tercer pico de covid-19 empieza a retroceder lentamente en todo el país, después de mes y medio en que el saldo de personas fallecidas y contagiadas fue el más alto en lo que va de la emergencia sanitaria.

Sin embargo, no se sabe qué pueda pasar en este segundo semestre. Para algunos expertos el avance en la vacunación (calculando que para septiembre ya estén inmunizados 35 millones de colombianos) podría llevar a que la crisis epidemiológica comience a quedar atrás.

Otros pronósticos no son tan optimistas, especialmente teniendo en cuenta lo que está pasando en Europa, Estados Unidos y otras latitudes, en donde el pico pandémico ya se daba por superado pero el surgimiento de variantes del virus, en especial la llamada “Delta”, está volviendo a prender las alertas.

Si la emergencia crece, las prioridades nacionales serán otras, por obvias razones. Ya en el campo típicamente legislativo, pasaría a segundo plano la agenda no relacionada con esta crisis. Hasta en la mecánica parlamentaria el tema tiene implicaciones. Por ejemplo, la legislatura arranca sin que esté claro cómo se trabajará: virtualidad completa, sesiones mixtas o presencialidad total.  

Por otra parte, también debe seguirse muy de cerca lo que pase con las marchas y paros que están convocados para este segundo semestre, empezando con las del martes, que incluso tendrán punto culminante en la Plaza de Bolívar, en Bogotá. Es decir, en frente del Capitolio, a donde el presidente Duque debe asistir para instalar las sesiones del Congreso.

Tras la crisis de mayo y comienzos de junio, es apenas claro que si la tensión social, los paros y bloqueos se le salen otra vez de las manos a la Casa de Nariño, poniendo en duda su capacidad para imponer el principio de autoridad, el clima político se complicará y la agenda legislativa se vería indefectiblemente impactada.

Igualmente es evidente que muchos de los pronósticos sobre un crecimiento económico del 6% al final del año están basados en que el sector productivo pueda seguir aumentando su funcionamiento, lo que dependerá no solo de la evolución de la curva pandémica sino de que los paros no vuelvan a bloquear el país.

También habrá que tener el ojo avizor sobre temas gruesos relacionados con el orden público y la seguridad, sobre todo en referencia al accionar del Eln así como de las reincidencias y disidencias de las Farc. El reciente atentado al Presidente es un antecedente más que preocupante.

No menos importante será esperar el impacto de una posible reanudación de las fumigaciones aéreas con glifosato, que podría darse en pocas semanas. Igual están pendientes de resolución algunos procesos penales contra dirigentes como Álvaro Uribe, Gustavo Petro, Sergio Fajardo y Óscar Iván Zuluaga, todos los cuales impactarían al país político y la campaña…

Como se ve, la legislatura que comienza este martes tendrá mucho juego, tanto en materia de agenda legislativa como de  campaña electoral y escenario político extra-Congreso. Habrá que esperar cómo se van desenvolviendo cada uno de esos frentes para señalar qué tan productivo será el Parlamento en el último periodo del gobierno Duque. De allí que esta sea una legislatura de pronóstico reservado.