Ahora que se está volviendo a hablar de federalismo resulta apropiado recordar al expresidente Alfonso López Michelsen.

Uno de los aspectos más discutidos cuando se hace el parangón entre el modelo federal y el centralista es la comparación de las disponibilidades fiscales que a las entidades territoriales les corresponde en uno y otro esquema.

Más aún: uno de los propósitos buscados por quienes proponen fórmulas para mejorar el sistema centralista que impera desde la Constitución de 1886 es, precisamente, el de cómo mejorar los ingresos de las entidades territoriales y muy especialmente las de departamentos y municipios.

La última comisión de expertos que trabajó sobre este tema en Colombia encontró que la dependencia de las rentas nacionales transferidas a las entidades territoriales es cada vez mayor que las recaudadas mediante tributación propia. En 2019, dijo el informe de esta comisión “los ingresos de gobiernos subnacionales provinieron de transferencias (cerca del 45% del total de ingresos), ingresos tributarios (28%) y otros ingresos que incluyen las regalías. En términos del PIB, los ingresos de las entidades territoriales fueron 3,51% en 2019, comparado con 10,2% en los países en la OCDE (OCDE, 2020). En los últimos años, la dependencia de los entes territoriales de las transferencias del Gobierno Central ha aumentado significativamente, pasando de 18% del total de ingresos en 1985 al 45% en 2019”.

Al mismo tiempo, el informe de la comisión que acabamos de citar insiste en que es necesario “fortalecer la autonomía de las entidades territoriales. Para lograr este objetivo es imprescindible un aumento en el recaudo para reducir la dependencia de las transferencias del gobierno central y aumentar la libertad en la asignación de gasto de los gobiernos locales”.

Para lograr este propósito la comisión cuyo informe final fue publicado en 2020 propone muchas medidas que van desde simplificar el número de tributos que se cobran a nivel territorial hasta modernizar su funcionamiento.

Actualmente hay 21 tributos a nivel municipal, pero el 77% de los recaudos proviene de tres de ellos. A nivel departamental sucede algo similar: existen 14 impuestos, pero el 83% de los recaudos se explica por la productividad de 6 de ellos.

Los menos dinámicos en sus esfuerzos fiscales son, según conclusión del estudio que venimos citando los departamentos donde “el recaudo tributario departamental corresponde alrededor del 38% del recaudo de los municipios y los egresos de libre destinación para los departamentos (51%) corresponden a una menor magnitud de sus ingresos totales tributarios en relación con los municipios (84%)”.

En realidad, el trabajo pendiente para simplificar, modernizar, y retornar de dinamismo a las rentas de las entidades territoriales es inmenso y es una tarea pendiente por emprender, toda vez que los esfuerzos fiscales de los gobiernos se acostumbran concentrar en los grandes impuestos nacionales dejando de lado la suerte de la modernización de la tributación local.

Pero más allá de todo esto surge la pregunta de si en un sistema centralista como el que tenemos las rentas de las entidades territoriales están llamadas a decaer mientras que el de los ingresos nacionales ocupan el lugar preeminente y creciente en la distribución de los ingresos nacionales.

Fue el expresidente Alfonso López Michelsen quien puso el dedo en la herida sobre este punto cuando en conferencia pronunciada en la Universidad Externado de Colombia el 29 de agosto de 1985, que tituló “Reencuentro con el Federalismo” donde dijo lo siguiente:

“¿Habrá sido una solución para Colombia la sonora fórmula de “centralización política y descentralización administrativa?

Las cifras no abonan una respuesta totalmente afirmativa. Cada día es más grande el abismo entre los recursos del Estado Central y los recursos de las regionales. Tan grande, que la institución de los departamentos, con sus gobernadores y secretarías, ya casi no tienen razón de ser. Recibir del brazo del Estado recursos y más recursos, que solo sirven para poner de relieve el gesto pedigüeño de los departamentos y la falta de responsabilidad de los gobernantes locales. ¿Cómo puede considerarse, después de diez años de paros cívicos de los maestros, para que se les paguen oportunamente su sueldo, que el interminable trámite administrativo de los Fondos Educativos Regionales no está en la raíz del problema? Y pensar que, en su tiempo, los FER se consideraron una conquista de los descentralizadores. El mayor problema administrativo colombiano es la debilidad económica de las regiones, despojados en 1886 de sus baldíos y de sus minas, al tenor del artículo 201 de la Constitución de Núñez que dijo:

Pertenecen a la República de Colombia:

1. Los bienes, rentas valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886.
2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de estos por la Nación a título de indemnización.
3. Las minas de oro, plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.

Ha sido la más grande expropiación sin indemnización de la historia de Colombia. Otra cosa sería, para pagar sus servicios, en forma distinta de estirar la mano mendicante al Estado Central. ¿Qué habría sido de Santander Norte y Sur, de Bolívar, de Antioquia, del Putumayo, del Huila, si hubieran conservado la propiedad de sus minas y de sus petróleos? ¿Qué sería del Magdalena Grande, con El Cerrejón y los yacimientos de La Jagua, La loma y El Descanso, etc., en la formación carbonífera que va desde Chiriguaná hasta Santander? ¿Qué sería de Cundinamarca   y de la costa dueñas de sus salinas? ¿Qué distinto sería el problema de la reforma agraria, no ya tratado a nivel nacional, en un país de tan disímiles condiciones en canto a la distribución de la tierra, si los problemas por ser los baldíos de los departamentos fueran competencia de las regiones? ¿Sería igual el problema de los indígenas del cauca al de los cultivadores del café en el Quindío, para poder compendiar en una sola legislación y en una sola política el problema de la tenencia de la tierra? Inversamente: ¿Se ha pensado alguna vez en lo que representa, como burocracia, como gasto, el numero de sucursales de los institutos descentralizados que necesariamente proliferan en todas las secciones administrativas?