Con las renuncias de los senadores Armando Benedetti y Roy Barreras al Partido Social de Unidad Social (La U) vuelve a ser tema de debate público la suerte que corren los legisladores cuando una u otra razón dejan de pertenecer a una bancada.
Al igual que sobre los procesos de escisión partidista, este uno de los muchos temas sobre los que existe un vacío jurídico que las sucesivas reformas políticas se han resistido a llenar.
La discusión se da en torno a varios aspectos que responden en términos generales a cinco preguntas clave sobre este asunto que se plantean a continuación.
1. ¿Están obligados a dejar el Congreso?
Los casos que podrían invocarse como precedentes son de congresistas expulsados de sus colectividades.
El primer caso involucra al propio Barreras, quien siendo representante por el Valle del Cauca fue expulsado de Cambio Radical el 1o. de abril de 2009 cuando se enfrentó al jefe natural de la colectividad, el hoy ex vicepresidente Germán Vargas Lleras, por cuenta de la posible postulación del entonces presidente Álvaro Uribe a un tercer mandato.
Otro caso es el de Camilo Romero, Luis Carlos Avellaneda y Jorge Eliécer Guevara, quienes fueron elegidos al Senado en 2010 en las listas del Polo Democrático, pero fueron expulsados en diciembre de 2011 acusados de impulsar en octubre de ese año los candidatos regionales del movimiento Progresistas, orientado por Gustavo Petro y con cuyo aval fue elegido entonces alcalde de Bogotá.
Todos los cuatro congresistas conservaron sus curules hasta el final del periodo para el que fueron elegidos, porque las acusaciones por doble militancia no prosperaron.
Con base en estos precedentes, en septiembre de 2015 la Sala de Consulta del Consejo de Estado le respondió entre otras cosas al ministerio del Interior, con ponencia del magistrado William Zambrano, que “la Constitución Política y la ley no han previsto que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular pierdan su curul como consecuencia de la expulsión de su partido o movimiento político”.
“Por tanto –añadió–, por las razones expuestas en este concepto, ni el presidente ni la mesa directiva de la respectiva corporación pública pueden llamar a ocupar el cargo a otra persona”.
“La Constitución Política y la ley no han previsto que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular pierdan su curul como consecuencia de la expulsión de su partido o movimiento político”: Consejo de Estado
Si bien la consulta se hizo sobre congresistas expulsados y el caso de Benedetti y Barreras es de renuncia, el vacío legal es el mismo.
Al respecto, el alto tribunal señaló que “la Sala observa que ni la Constitución ni la ley -que han sido especialmente cuidadosas en regular las causas que producen la separación de un cargo de elección popular- han previsto expresamente esa consecuencia, pues no fue establecida ni en los artículos 107 (prohibición de doble militancia) y 108 (régimen disciplinario de los partidos) de la Constitución Política, ni en las leyes 974 de 2005 y 1475 de 2011”.
Un debate que se da sobre este tema es a quién pertenece cada curul, pero precisamente el vacío jurídico ha llevado a respuestas contradictorias.
Por ejemplo, en julio de 2014 la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló que “no existe la menor duda que las curules en las corporaciones públicas de elección popular son conquistadas por las organizaciones políticas y que si bien las personas naturales que las ocupan cumplen un papel preponderante en esos logros electorales, ello no basta para señalar que son éstos y no aquéllas quienes tienen un derecho intangible frente a esos escaños”.
Sin embargo, casi un año antes (en junio) el Tribunal Superior de Cundinamarca sostuvo en otro caso que los ciudadanos que habían elegido a un senador “en ejercicio de su derecho a elegir y ser elegido, merecen la garantía jurídica de que su mandato expresado en el sufragio no será desconocido por una actuación que no esté rodeada de legalidad”.
2. ¿Incurren de doble militancia?
Sí, si se vinculan la bancada de otro partido. En la misma respuesta de la Sala de Consulta, el Consejo de Estado conceptuó que “la prohibición constitucional de doble militancia (artículo 107 C.P.) y el deber de permanecer vinculado al partido o movimiento político que avaló la elección mientras se ejerza la investidura (artículo 2º de la Ley 1475 de 2011), impiden que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular expulsados de sus partidos o movimientos políticos se vinculen a otras colectividades para terminar su periodo”.
Sin embargo, en uno de los fallos proferidos en el caso de los expulsados del Polo, el Consejo de Estado señaló que “la doble militancia se concibió como una figura asociada solamente a movimientos o partidos políticos y no respecto de grupos significativos de ciudadanos”, con lo que por ejemplo Barreras podría decir que ejerce su curul con la denominada bancada liberal socialdemócrata que integran parlamentarios de varias organizaciones políticas.
3. ¿Perderán su investidura?
No. Las causales de pérdida de investidura son taxativas y en ellas no se contempla la doble militancia, que fue la acusación en los casos señalados.
El artículo 183 de la Constitución precisa que “los congresistas perderán su investidura” única y exclusivamente por violar el “régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”
También la pierden por dejar de asistir, “en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”
Otras causales son dejar de posesionarse “del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse”, “por indebida destinación de dineros públicos”, y “por tráfico de influencias debidamente comprobado”.
4. ¿Qué pasa si quieren ser candidatos en 2022?
El artículo 107 de la Constitución señala, entre otras cosas, que “quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos 12 meses antes del primer día de inscripciones”.
Las causales de pérdida de investidura son taxativas y en ellas no se contempla la doble militancia, que fue la acusación en los casos señalados.
A su vez, el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 precisa, entre otros puntos, que “los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos 12 meses antes del primer día de inscripciones”.
5. ¿Si salen del Congreso, quiénes serían los remplazos?
Con base en lo ya dicho, lo primero que hay que decir es que Barreras y Benedetti no dejarán sus curules sino por voluntad propia, por ejemplo si buscan relegirse en la lista de otro partido o postularse a otro cargo (como lo dejó entrever aquel al no descartar una posible aspiración presidencial).
El artículo 134 de la Constitución establece que “los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley, por los candidatos no elegidos que según el orden de inscripción o votación obtenida, le sigan en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral”.
Más adelante señala que “constituyen faltas absolutas que dan lugar a reemplazo la muerte; la incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo; la declaración de nulidad de la elección; la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación; la sanción disciplinaria consistente en destitución; y la pérdida de investidura”.
Así las cosas, los primeros no elegidos en la lista al Senado de La U, según el orden de votación, son Alfredo Guillermo Molina y el hoy ministro del Trabajo, Ángel Custodio Cabrera.
Si no pueden ocupar las curules alguno (o ninguno) siguen en la lista Jimmy Chamorro, Manuel Guillermo Mora y Hernán Penagos, actual presidente del Consejo Nacional Electoral.