LA POCA cobertura y el enorme hueco que produce el incumplimiento de las contribuciones, son los principales enemigos del sistema de pensiones en Colombia. Estos hechos, además de la regresividad, son los que están profundizando la desigualdad entre la población y reducen el bienestar de las personas mayores en el país.

En materia de cobertura, el sistema pensional colombiano de los últimos años ha tenido un magro avance, y se encuentra lejos de la meta de alcanzar el 100% de la población potencialmente beneficiaria del sistema. De acuerdo al indicador de cobertura definido como la relación entre los individuos que son cotizantes efectivos y la población económicamente activa, PEA, para el año 2013 apenas el 30,5% de la población objetivo se encontraba dentro de este sistema pensional, cifra marginalmente superior al mismo dato quince años atrás (26%).

Según un análisis de Fedesarrollo, ese progreso debe matizarse, en tanto esta forma de medición puede contener sesgos. De hecho, cálculos realizados con base en la encuesta de calidad de vida del DANE, sugieren que el porcentaje de personas mayores de 60 años que recibe pensión en Colombia en la actualidad se encuentra alrededor del 23%, muy por debajo de la medición anterior.

Una de las causas principales de los problemas del Sistema General de Pensiones (SGP) colombiano en aumentar la cobertura se puede atribuir a la existencia del Artículo 48 de la Constitución de 1991, que iguala la pensión mínima con el salario mínimo de la economía. Así mismo, el hecho de que el mínimo nivel de ingreso laboral a partir del cual se puede cotizar es el salario mínimo, excluye por definición a las personas que trabajan en el sector informal o por cuenta propia, a las personas desempleadas y a las personas que tienen períodos largos de inactividad laboral y/o informalidad.

Mercado laboral

Lo anterior cobra particular importancia en el mercado laboral colombiano, que se caracteriza por presentar altas tasas de informalidad (49% en 2014) y de desempleo (9,2% en 2014), explicado por al menos dos razones fundamentales. Por un lado, se encuentra un salario mínimo atípicamente alto en términos relativos al salario medio, el cual ha propiciado la segmentación del mercado laboral y ha sido uno de los factores que más ha incidido en la informalidad vía exclusión.

En segundo lugar, se evidencian las distorsiones introducidas por la regulación laboral doméstica, que ha impuesto una alta carga laboral no salarial, y, aunque estas contribuciones fueron reducidas considerablemente mediante la Ley 1607 de 2012, todavía se conservan en niveles problemáticos.

La situación, además, es particularmente grave para los niveles socioeconómicos más bajos, fenómeno común a otros países de la región, asociado en gran medida con la tendencia generalizada de altos niveles de informalidad.

En consecuencia, las personas con menores ingresos son las más perjudicadas por esta segmentación del mercado laboral. La informalidad laboral se refleja en el hecho de que el porcentaje de trabajadores que cotiza es extremadamente bajo. De hecho, dicho porcentaje en Colombia está por debajo del promedio del continente.

La informalidad

Un estudio recientemente publicado por el BID, OCDE y Banco Mundial (2014) encontró tres factores socioeconómicos determinantes de la informalidad y del bajo nivel de contribuciones, que redundan en sistemas contributivos desiguales.

En primer lugar, se encuentra que el nivel educativo tiene un impacto significativo en esta dificultad, en la medida que los trabajadores más educados tienen más probabilidades de ingresar a un trabajo formal y contribuir al régimen pensional que los menos educados. Más aún, para el caso de Colombia, al igual que el de Perú y Venezuela, se ha evidenciado que esta brecha entre los menos y más educados parece estar aumentando con el tiempo.

En segundo lugar, se encuentra que la probabilidad de que un trabajador realice contribuciones también tiene una dimensión de género, explicado principalmente por la mayor participación de los hombres en el mercado laboral, así como por las mayores interrupciones en las carreras profesionales de las mujeres. En efecto, la tasa media de participación de las mujeres en el continente es del 56%, mientras el de los hombres se ubica alrededor del 83%.

Finalmente, las diferencias de ingresos entre los hogares, a su vez, tienen un impacto de gran relevancia sobre la probabilidad de que las personas contribuyan. De hecho, la brecha entre quintiles de mayores y menores ingresos es particularmente elevada en nuestro país, lo que potencializa este problema.

Ahora bien, la informalidad y la falta de cotizaciones para el régimen general de pensiones están íntimamente vinculadas con el tipo de empleo. Mientras en promedio en el continente el 64% de trabajadores asalariados cotiza a pensiones, solo el 17% de los trabajadores por cuenta propia lo hace.

Un segundo factor de gran relevancia dentro de este tema es el tamaño de la empresa: cuanto más grande es la empresa, mayor es el número de empleados que tiende a cotizar, de manera independiente de sus niveles salariales. En América Latina, en promedio, en grandes empresas con más de 50 trabajadores, el 71% de los asalariados contribuye, en las empresas medianas (entre 6 y 50 empleados), por su parte, lo hace el 51%, mientras en las pequeñas (menos de seis trabajadores), los cotizantes son apenas un 24%.

Las transiciones

Adicionalmente, las transiciones frecuentes entre formalidad, informalidad e inactividad generan brechas de contribución significativas en las carreras de los trabajadores, por cuanto inhabilita las posibilidades de contribuir de forma permanente en este tipo de sistemas. Lo anterior es particularmente relevante en el caso de Colombia, ya que en promedio el 25% de los trabajadores formales tiende a moverse cada año hacia puestos con contribuciones menores o sin contribución -sean inactivos, desempleados, independientes y/o trabajadores asalariados informales- (BID, OCDE y Banco Mundial, 2014).

Esta movilidad es la más alta entre pares del continente (comparada con Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Argentina), y solo es igualada por México. Otra característica del sistema actual es la regresividad de los subsidios que se otorgan a los pensionados a través del régimen de prima media (RPM) que administra actualmente Colpensiones.

Los subsidios se concentran en la población de mayores ingresos, por lo que el sistema termina financiando las pensiones de la población más rica con las contribuciones de los trabajadores de menores ingresos (Villar, Forero y Becerra, 2015). La razón por la que el RPM provee un subsidio a los pensionados mayor al existente en el RAIS surge en gran medida por las altas tasas de reemplazo (relación entre pensión asignada y salario base de cotización) que otorga el primero de estos regímenes, mancomunado con las bajas edades de jubilación.

En efecto, nuestro país tiene una de las tasas de reemplazo más altas dentro del continente. En esta misma línea, Bosch (2015) llevó a cabo una estimación de los subsidios otorgados por el Régimen de Prima Media a diferentes segmentos de la población colombiana.

Al respecto, este autor encontró que los grupos que contribuyen con más de 5 salarios mínimos al RPM, los cuales constituyen apenas el 3% de la población total, reciben beneficios sustanciales por parte del sistema pensional y son los responsables del alto costo fiscal de las pensiones para el Estado. En contraste, los subsidios que recibe la población más vulnerable (33% de la población total), son de magnitud marginal.

En síntesis, tras más de dos décadas de la reingeniería del sistema pensional colombiano, este sistema continúa presentando graves problemas de cobertura y regresividad, los cuales contribuyen a perpetuar la inequidad en el país. Tal como se había señalado un lustro atrás en una investigación de Fedesarrollo, es de notar que las fallas del mercado laboral y los pocos avances en términos del sistema pensional son dos manifestaciones del mismo problema, que responden a los altos niveles de informalidad, la larga duración del desempleo y la inestabilidad laboral del país.

De cara al futuro, sin perjuicio de los ajustes que deben hacerse al sistema pensional, resulta indispensable hacer en paralelo una reestructuración del mercado laboral, que incentive la formalización y que se ajuste a los diversos tipos de contratación prevalecientes en el mercado laboral. Una propuesta que se enmarca en este contexto, es seguir reduciendo la carga laboral no salarial, lo cual tendrá un efecto positivo no solo en el sistema de protección de la vejez sino también en el bienestar de la población y los niveles de productividad.

EL SISTEMA de pensiones en Colombia es inequitativo y no ampara a gran parte de la población./ENS

PARA LOS trabajadores colombianos que aspiran a pensionarse, es fundamental cumplir con las contribuciones./ENS