Desde hace años, gobernaciones y alcaldías reclaman la actualización del sistema tributario regional, porque los impuestos que les corresponden, como el ICA, cigarrillos y licores, no generan los recursos suficientes para atender las funciones que tienen. El Gobierno anunció que presentará una reforma para tener un esquema más organizado. Ello da pie para conocer cuál es la visión desde los territorios de lo que esa reforma debería contener. 

La semana pasada, en el Congreso Nacional de Infraestructura, en Cartagena, el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, anunció: “Debo señalar que el Gobierno va a presentar una reforma tributaria a impuestos departamentales y municipales. Eso es más como una racionalización de un sistema que es muy complejo, casi caótico en algunos casos, para tener un único sistema mejor. Además está basado en la Misión de Descentralización, en la cual están involucradas la Conferencia de Gobernadores y Asocapitales”. 

Departamentos y municipios alimentan sus arcas, por un lado, con los tributos regionales y locales,  así como con los recursos anuales que les gira la nación por el Sistema General de Participaciones.

La otra gran fuente son las regalías, las cuales precisamente la semana anterior el Congreso aprobó en el presupuesto bianual por $31,1 billones, que serán destinados a financiar el funcionamiento de la salud, la educación, agua potable, saneamiento básico, alcantarillado y otras responsabilidades que tienen los entes territoriales.

El director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, Gilberto Toro, dijo a EL NUEVO SIGLO, sobre lo que debería contener la reforma que anunció el Gobierno, que “básicamente hay que actualizar muchos tributos, algunos son obsoletos, es más costoso cobrarlos que lo que les generan en ingresos a las entidades territoriales”. 

Agregó Toro que “debería dárseles más autonomía a los municipios para que pudieran en algunos casos tener la posibilidad de establecer contribuciones acordes con sus potencialidades y con sus características económicas, y no tener a todos los municipios sometidos a un régimen como si todos fueran iguales”. 

Añadió el directivo que “entonces en ese sentido sí valdría la pena actualizar los tributos actuales y darles más autonomía a las entidades territoriales para que puedan establecer contribuciones más acordes con la realidad socioeconómica”. 

Por su parte, el exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo le dijo a este diario que “ese es un tema que ya está bastante estudiado. En el gobierno anterior hubo una Misión que estudió y presentó recomendaciones al respecto. De manera que en gran parte lo que hay que hacer es revisitar las conclusiones de esa Misión, que trabajó sobre impuestos territoriales, y allí está una serie muy variada de recomendaciones”. 

Explicó Restrepo que la primera de esas recomendaciones es que “hay mucha atomización de impuestos regionales, hay decenas de impuestos a nivel municipal y departamental. Entonces una labor de simplificación sería lo primero que hay que hacer”. 

Añadió el exministro que en segundo lugar hay que “modernizar muchos de esos tributos, algunos de los cuales son muy anticuados. Hay hasta tributos que vienen desde el siglo pasado. De manera que ahí tienen un menú muy grande el Gobierno y el Congreso. No hay que inventar el agua fresca, basta visitar con cuidado el informe que ya se presentó al respecto”. 

En tanto que el exministro guajiro Amylkar Acosta ha señalado que “es urgente impulsar una reforma tributaria territorial, con el fin de fortalecer las fuentes de recursos propios de los departamentos y municipios del país. El Congreso de la República, a través de la Ley 1943 de 2018, autorizó al Ejecutivo para que integrara una comisión de expertos para que recomendara los términos de una propuesta de reforma tributaria territorial, la cual le fue presentada al Gobierno hace más de ocho meses, sin que se haya avanzado, ni siquiera se le ha dado divulgación”. 

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Propuestas de las regiones

En una reunión el pasado 29 de julio del entonces electo presidente Gustavo Petro con los gobernadores, a instancias de la Federación Nacional de Departamentos, pusieron en marcha una agenda de trabajo que busca avanzar con celeridad en proyectos prioritarios. 

Entre las propuestas entregadas a Petro por los gobernadores figuran la creación de fuentes de recursos como impuesto al consumo de bebidas azucaradas y endulzadas, al consumo de cannabis medicinal, al consumo a productos de tabaco calentado, cigarrillos electrónicos y sistemas similares con y sin nicotina, y su respectiva regulación, entre otros.

Asimismo, la reforma al Sistema General de Participaciones y también en forma estructural al Fonpet, al igual que ceder a los departamentos  un punto del IVA.  

Estas propuestas que los gobernadores le entregaron a Petro, así como al nuevo Congreso, surgieron de un estudio con la Federación Nacional de Departamentos que por más de dos meses se adelantó con la participación de las gobernaciones y cerca de 300 personas en 11 mesas técnicas, el cual se plasmó en el libro "Las regiones proponen". 

El estudio considera la necesidad de una reingeniería de las finanzas territoriales con nuevos impuestos, mayor flexibilidad a las entidades territoriales en el manejo de los recursos para invertirlos en lo que consideren más prioritario, aumento a los departamentos en la participación de las transferencias. 

En el citado informe también se da cuenta de la alta dependencia que tienen los departamentos del impuesto al consumo de cerveza, licores y cigarrillos. En 2021 representó el 46,8 % de los ingresos tributarios.

Mientras que Asocapitales, entre sus propuestas para mejorar los ingresos regionales, pide armonizar, actualizar y compilar la normativa territorial en términos fiscales, tributarios y no tributarios, en línea con las recomendaciones de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial, los avances que presente la Misión de Descentralización y teniendo en cuenta la nueva tipología que se establezca para entidades territoriales.

También, identificar nuevas fuentes de financiación territoriales a partir, entre otras, de la compensación ambiental y los nuevos modelos de negocio de la economía digital.

“Lo anterior se puede lograr con propuestas como la inclusión de un componente ambiental en el Impuesto a Vehículos Automotores, el cobro del impuesto a las motos de 125cc, la tributación sobre las plataformas de economía colaborativa y comercio electrónico y la creación de un modelo de agregación de valor a los datos”, señala Asocapitales.

Igualmente propone destinar un porcentaje del recaudo directo de la Nación (IVA, Impuesto de Renta, sobretasa al acpm, entre otros) a las ciudades capitales. “Esto se puede hacer mediante transferencia directa o a través de transferencias condicionadas a indicadores de cumplimiento en la provisión de bienes y servicios públicos”, señala Asocapitales.

La Comisión de Expertos en Beneficios Tributario, en su informe de hace dos años, pide eliminar el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) porque “es un tributo particularmente distorsionante”, debido a que “se impone sobre el volumen de negocios en lugar de las ganancias; obliga a que los negocios con un alto volumen de ingresos, pero un bajo margen de ganancias, se enfrenten a una tasa efectiva de tributación muy alta sobre sus ganancias”.

Sin embargo, advierte esta Comisión que “eliminar el impuesto podría generar problemas de recaudo para las administraciones locales, que dependen fuertemente de esta fuente de ingresos. Por lo tanto, hasta que los gobiernos locales reciban ingresos de impuestos menos distorsionantes, como tributos recurrentes sobre los bienes inmuebles y/o mayores subvenciones por parte del gobierno central, el descuento tributario para el ICA debe mantenerse”.