Uno de los cambios constantes que se dan cada año en el Presupuesto General de la Nación (PGN) son las adiciones presupuestales. En los últimos 16 años, entre 2003 y 2019, se han aprobado 1.224 leyes que alteraron el comportamiento de los recursos que el país debe utilizar en gasto e inversión. Las mismas leyes dejaron un gasto permanente de $23 billones, de acuerdo con el respectivo Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Según un estudio del Banco de la República, a cargo de Ligia Alba Melo-Becerra, Jorge Enrique Ramos-Forero y Camilo Gómez, la inflexibilidad presupuestal se ha profundizado con la aprobación de leyes que generan nuevo gasto transitorio o permanente.
Señala este estudio que algunas partidas de transferencias se incorporan al presupuesto mediante decreto o dependen de la distribución que haga la Dirección General del PGN. En el caso de la inversión, existen menos rigideces y en consecuencia, el gobierno tiene mayor autonomía para programar el gasto. No obstante, en los últimos años los recursos asignados se han venido flexibilizando por la utilización del mecanismo de las vigencias futuras y por los programas sociales que han venido trasladando entre diferentes gobiernos, como los de familias y jóvenes en acción, los subsidios sobre las tarifas eléctricas, entre otros.
Los años en los que se aprobaron más leyes con consecuencias sobre el fisco fueron 2005, 2006 y 2009, con 41, 46 y 48 normas, respectivamente.
El costo fiscal de las leyes aprobadas en el periodo 2003-2019, de acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Hacienda, asciende a $36,5 billones (3,4% del PIB), de los cuales $23,2 billones (2,2% del PIB), tienen carácter permanente.
Dado que el costo de algunas leyes no está cuantificado en los marcos fiscales, su impacto sobre las finanzas públicas está subestimado. No obstante, en el proceso de formulación del presupuesto, estas obligaciones se deben incorporar, lo que genera mayor presión sobre el gasto público. Es importante destacar que para los años 2005, 2011, 2012 y 2016, se estiman los costos más altos de las leyes aprobadas durante el periodo. En estos cuatro años se acumula cerca de la mitad de los costos fiscales totales de las leyes sancionadas entre 2003 y 2019.
En los últimos 16 años, entre 2003 y 2019, se han aprobado 1.224 leyes que alteraron el comportamiento de los recursos que el país debe utilizar en gasto e inversión.
Las normas
Las leyes aprobadas en 2011 son las de mayor costo fiscal, con un valor estimado de $5,7 billones. Dentro de estas normas se puede destacar la Ley 1438, que reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud al unificar el Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen subsidiado y del contributivo para todos los residentes del país, con un costo estimado por la Dirección General de Presupuesto de $1,3 billones. También se puede destacar la Ley 1448 sobre reparación de víctimas, que estableció medidas sobre la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, por hechos ocurridos a partir de enero de 1985, con un costo de $1,3 billones. Además, sobresale la Ley 1432, que crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, establece el subsidio familiar de vivienda y reforma el Instituto de Crédito Territorial, y tiene un costo estimado de $0,8 billones.
Subsidios
Otras normas con costo fiscal elevado son la Ley 1537 de 2012, que promueve el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, con un costo anual estimado de $1.1 billones, la Ley 1580 de 2012, que establece la pensión familiar, con un costo estimado de $1,1 billones y la Ley 1654 de 2013, que otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, con un costo anual estimado de $1 billón. Adicionalmente, se pueden destacar la Ley 1709 de 2014, que reforma al código penitenciario y carcelario, con un costo fiscal estimado de $1,1 billones -de los cuales $0,8 billones son transitorios y $0,3 billones permanentes-, así como la Ley 1797 de 2016, que regula la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de establecer medidas financieras y operativas para el saneamiento de las deudas del sector con un costo permanente estimado de $2,8 billones.
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Las transferencias
Las transferencias corresponden a los recursos que el Gobierno nacional entrega, sin contraprestación, a otros sectores de la economía, incluidos los gobiernos subnacionales, los grupos de la población más vulnerables y las entidades que desarrollan actividades en el sector privado. Este componente de gasto está integrado por una gama amplia de partidas dentro de las que sobresalen los compromisos del Gobierno en materia de pensiones y los recursos que se deben girar a las regiones, a través del SGP, con el fin de atender el financiamiento de la educación básica, la salud, los servicios de agua potable y la provisión de otros servicios.
Según un estudio del Banco de la República, a cargo de Ligia Alba Melo-Becerra, Jorge Enrique Ramos-Forero y Camilo Gómez, la inflexibilidad presupuestal se ha profundizado con la aprobación de leyes que generan nuevo gasto transitorio o permanente.
Adicionalmente, bajo el rubro de transferencias se incluyen los recursos para el funcionamiento de las universidades públicas, las partidas para cubrir el aseguramiento al sistema de salud, el costo de los fallos judiciales en contra del Estado, los programas para víctimas y desmovilizados del conflicto, la alimentación de la población carcelaria, los pagos a organismos internacionales en los que Colombia participa, las asignaciones para atender el costo de campañas electorales, los recursos para la atención de desastres, la participación en el IVA de las antiguas intendencias y comisarias, además de las transferencias a favor del archipiélago de San Andrés, entre otras.
En términos generales, la mayoría de las partidas que se incluyen bajo el rubro de transferencias tienen respaldo constitucional o legal por lo que, en consecuencia, representan gasto inflexible.
Las transferencias ascendieron de $ 59,8 billones (11,1 % del PIB) en 2010, a $ 86 billones (10,1 % del PIB) en 2016 y a $ 112,8 billones (10,6 % del PIB) en 2019. Los principales rubros son los de pensiones y el SGP, que en conjunto explican alrededor del 72% del presupuesto por transferencias. Con respecto a las apropiaciones para el pago de pensiones, que ascendieron a 3,7% del PIB en 2019, la mayor parte de los recursos se dirigieron a Colpensiones (1,1 % del PIB), a los jubilados de la antigua Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal 0,7% del PIB), a las cajas de retiro de la Policía y de las Fuerzas Militares (0,6% del PIB), y al fondo de pensiones y jubilaciones del magisterio (0,7% del PIB).
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Se destaca que el Estado colombiano ha acumulado pasivos pensionales asociados a los jubilados de empresas públicas ya extintas como los Ferrocarriles Nacionales, Telecom y los exfuncionarios del Instituto de los seguros Sociales (ISS), entre otros. En cuanto al SGP, cuya asignación alcanzó 3,9% del PIB en 2019, los recursos se dirigen principalmente a educación (2,2% del PIB), así como a salud (1% del PIB).
Las leyes aprobadas en 2011 son las de mayor costo fiscal, con un valor estimado de $5,7 billones.
¿Qué es el PGN?
En Colombia, el Presupuesto General de la Nación (PGN) es el instrumento a través del cual se asignan los recursos del Gobierno Nacional para alcanzar sus objetivos de política fiscal. En términos prácticos, el presupuesto tiene un componente de ingresos y otro de gastos. Dentro de los ingresos, se incluye la estimación de los impuestos que pagan las empresas y las personas naturales y los recursos del crédito que afectan los niveles de endeudamiento público. Por su parte, el componente de gastos recoge las apropiaciones para funcionamiento, inversión y servicio de la deuda. Al interior del funcionamiento se incorpora el costo de la nómina, los gastos generales y las transferencias.