La entidad de investigación y análisis, Fedesarrollo, insiste en la necesidad prioritaria que tiene el país para adelantar una reforma pensional. En un detenido estudio, señala que este tema es uno de los más polémicos y sensibles, pero “a pesar de lo impopular del asunto, la discusión abierta y sincera en torno al ajuste estructural de sistema actual resulta imperativa para corregir las falencias creadas luego de la Ley 100 de 1993”.

Indica la entidad que el principal problema del sistema pensional colombiano es su baja cobertura. De acuerdo con las encuestas de hogares, solo el 24% de las personas mayores de 65 años recibe una pensión y apenas el 35% de la población económicamente activa está cotizando a pensiones.

Más aún, de mantenerse las condiciones actuales para pensionarse y si no hay mejoras en la formalidad laboral, las proyecciones sugieren que para 2050 solo el 17% de los adultos mayores de 60 años tendría una pensión contributiva (Bosch, Berstein, Castellani, Oliveri y Villa, 2015).

Condiciones

Tanto las pensiones como el ingreso base para cotizar tienen que ser superiores a un salario mínimo, lo cual excluye del sistema a un porcentaje importante de la población colombiana (55%) que se caracteriza por tener ingresos por debajo de ese umbral.

Adicionalmente, la elevada rotación entre trabajos formales e informales implica que pocos trabajadores alcanzan el número de semanas cotizadas que se requieren para recibir una pensión.

Aunado a lo anterior, el sistema pensional se caracteriza por su impacto regresivo sobre la distribución del ingreso. Las reglas establecidas para el cálculo de los beneficios en el Régimen de Prima Media (RPM) han implicado que los mayores subsidios implícitos los reciben las pensiones de mayor magnitud.

Subsidios

Por esa misma razón, se estima que el 86% de los subsidios del régimen público se dirigen al 20% de la población con ingresos más altos, mientras que la población ubicada en el quintil de ingresos más bajos solo recibe el 0,1% de estos subsidios (Comisión del Gasto, 2018).

En términos de la carga fiscal del sistema, el gasto como porcentaje del PIB que hace el Gobierno Nacional Central (GNC) para cubrir el déficit pensional creció de manera acelerada entre 1990 y 2005. Desde entonces este gasto ha sido de alrededor de 3,5% del PIB. Específicamente, en 2017 representó $33,4 billones, equivalentes al 26,3% del recaudo tributario del gobierno nacional. En otras palabras, más de una cuarta parte de los impuestos que pagan los ciudadanos se destina a cubrir los faltantes del sistema pensional. Comparado con otros países de la región, el gasto en pensiones como porcentaje del PIB en Colombia es más alto que el de México (2,9%), Paraguay (2,6%), Ecuador (2,4%) y Perú (2,1%), aunque inferior al de países como Argentina (7,1%) y Brasil (8,2%) (Comisión del Gasto, 2018).

Cobertura

Esto resulta particularmente preocupante en la medida en que la cobertura del sistema pensional, como se ilustró anteriormente, es muy baja. Ahora bien, es importante anotar que el déficit de Colpensiones solo explica una porción del déficit pensional colombiano.

Cerca de dos terceras partes de ese déficit corresponde a los regímenes especiales que todavía rigen (maestros y militares), así como al pago de pensiones en los regímenes que se encuentran en marchitamiento y para los cuales el Fondo Nacional de Pensiones Públicas (Fopep) no tiene respaldo suficiente.

Un ejemplo que ilustra la carga de regímenes especiales que todavía están vigentes es el de la fuerza pública. Para 2016, el pago de las asignaciones de retiro por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) representó pagos por $5 billones, pero el aporte por el 5% del salario por parte de los miembros de la fuerza pública fue un poco más de $340.000 millones (Comisión del Gasto, 2018).

Sostiene el informe de la entidad de investigación que “desde Fedesarrollo hemos sido enfáticos al afirmar que en los próximos años el panorama fiscal será altamente retador. Nuestros cálculos evidencian un fuerte impacto sobre las cuentas fiscales como resultado de la caída del impuesto de renta y de la inflexibilidad de los gastos. De esta manera, en un escenario de políticas fiscales pasivas (en ausencia de una nueva reforma tributaria o de ajustes estructurales sobre el gasto) el déficit fiscal aumentará a partir de 2019 y en 2022 sería del orden del 3,6% del PIB, muy superior al requerido por la regla fiscal y al que sería consistente con un proceso de reducción en los indicadores de deuda pública como porcentaje del PIB”.

En este contexto, las reformas que promueva el próximo gobierno en el frente pensional serán vitales para las perspectivas fiscales. La modificación al sistema pensional actual no solo se justifica como un tema de sostenibilidad fiscal en el largo plazo; aún más importante es la urgencia de resolver el problema social que surge de la ineficacia que conlleva este sistema en su propósito primigenio de otorgar protección económica a los adultos mayores (Villar & Forero, 2018).

Colombia Mayor

Una de las recomendaciones de la Comisión de Gastos, es que el programa no contributivo de Colombia Mayor ha evidenciado mejoras en términos de cobertura y ha demostrado ser efectivo en reducir la pobreza. Sin embargo, el aumento de la cobertura ha sido en detrimento del monto individual y actualmente los usuarios reciben apenas un promedio del orden de $60 mil mensuales. En este contexto, la Comisión propone seguir avanzando en el proceso de ampliación del programa y ajustar al alza el monto individual de los apoyos, al menos hasta cubrir el equivalente a una línea de indigencia ($116.330 en 2017).

Si bien en un futuro el costo fiscal del programa podría superar la capacidad del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) del que se alimenta, no es elevado si se tiene en cuenta su impacto social. Adicionalmente, la Comisión recomienda asignar a este programa recursos presupuestales directos o a través de Colpensiones, de tal forma que su ejecución no esté sujeta a la disponibilidad de recursos parafiscales.

De igual manera, la Comisión reconoce que el esquema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) es un mecanismo valioso dentro de la protección económica a la vejez, pero requiere una revisión integral para mejorar su eficacia.

Esto podría incluir varias de las propuestas planteadas por Villar y Forero (2018), como impedir cualquier retiro de las cuentas de BEPS que no sea mediante rentas vitalicias, hacer obligatoria la conversión a BEPS del ahorro pensional contributivo cuando no se convierte en una pensión, hacer obligatorios los aportes a BEPS - como un piso mínimo de seguridad social - en el caso de contratos a destajo y jornaleros que no alcanzan a ganar mensualmente un salario mínimo, y de microempresarios informales o trabajadores por cuenta propia, e integrar el esquema de BEPS con Colombia Mayor mediante un mecanismo que garantice un ingreso mínimo pero, al mismo tiempo, otorgue los incentivos correctos en la medida en que genere mayores beneficios para quien acumule mayor ahorro.